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卢迈、史丽佳:农村学前教育是一本万利的社会投资

卢迈、史丽佳:农村学前教育是一本万利的社会投资 | 专题

本文选自《复旦金融评论》第06期

作者:卢迈 中国发展研究基金会副理事长,史丽佳 中国发展研究基金会项目主任

普及农村学前教育,是打破贫困的代际传递、实现社会公平可持续发展的基石。

我们应该如何应对社会不公?社会公平在急速发展的当今世界具有十分重要的现实意义。虽然全球减贫效果显著,但各国内部的贫富差距有日益扩大的趋势,教育、医疗卫生及各类社会保障资源的分配也仍然不均,由此引发的社会问题层出不穷。如何保障社会公平,实现经济和社会的可持续发展,是各国普遍面临的困境。

消除社会不公平,很多政策主张是从收入分配着手,调整税收、收入分配政策、建立社会保障和福利体系;近年来无条件发放基本收入也成为一个政策热点。但要从根本上实现社会公平,还需要从源头考虑。诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·赫克曼教授认为,为弱势儿童早期创造有利的学习生活条件的“预分配”策略比后期的弥补和“再分配”策略更符合成本效益。能力产生能力,越早投入干预,产生的能力越能延续[1]。

这对政策制定者意味着什么?意味要实现社会公平,就应当从儿童早期做起,将儿童作为社会和经济可持续发展的重要资源。我国正处在社会主义现代化建设的关键时期,2020年要打赢脱贫攻坚战役、2035年要基本实现现代化,高素质的人才储备和人力资本积累是关键,这是实现社会公平正义的内在要求。

从早期教育开始,打破贫困的代际传承

人力资本的积累是一个贯穿生命始终的过程,其中早期的经历尤为重要。近几十年来的认知科学、神经科学、发展心理学等研究均表明,儿童早期所处的环境和学习经历对其人生的发展轨迹有重要影响,是其语言、认知、情感、行为等能力发展的关键窗口期。如果在这一时期,儿童暴露在极端贫困、营养不良、养育教育匮乏等不利环境下,其大脑的发育和能力的形成将受到影响,从而可能导致日后的辍学、犯罪等不良情况,陷入贫困的代际传递。因此,为贫困儿童创造有利的早期发展环境,提供高质量的早期养育和学前教育公共服务,能够帮助其打破贫困的代际传递,缩小区域和城乡之间的发展差距,促进社会公平。

儿童早期发展是重要的社会投资,能够取得较高的回报率。国际上多个儿童早期发展干预项目的跟踪研究显示,在儿童早期发展阶段每投入1美元,将获得4.1美元到9.2美元的回报。詹姆斯·赫克曼的一项针对学前教育干预的追踪研究表明,到40岁时,接受学前教育的实验组比对照组高中毕业率高17%,就业率和收入更高,犯罪率更低,年收益回报率在7%-10%之间[2]。合作发展组织(OECD)于2010年发布的国际学生评估项目(PISA)研究成果也证实,接受学前教育对儿童的学业表现有重要的促进作用。在2010年参加测评的上海学生中,受过一年或一年以上学前教育的学生测评分数比没受过学前教育的学生高60分以上,相当于学习能力高出10%。

农民家长非常希望下一代能成才,所以对孩子上幼儿园也越来越重视。为了孩子能上幼儿园,很多农民家庭在城镇租房,大人“陪读”,付出了很高的成本。因此,在贫困地区发展学前教育,不仅是为儿童个人的发展创造机会和条件,也是满足农民的迫切要求,为拓宽社会向上流动的通道,打破贫困的代际传递、实现国家经济和社会可持续发展奠定基础。

  贫困地区的学前教育资源严重不足

近年来,国家对学前教育的重视程度不断加深。2010年,我国的学前三年普及率仅为50%,随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要》以及三期《学前教育三年行动计划》的实施,县城和乡镇普遍设立了幼儿园,2018年全国在园儿童已经达到4656万,学前三年毛入园率由2010年的56.6%提高到2018年的81.7%,取得了重大进展。在资金投入上,全国学前教育经费总投入2018年达到了3672亿元,是2010年728.01亿元的5倍多,为学期教育的迅速发展提供了资金的保障。

但是,我国3-6岁儿童中有近50%生活在村里,而村一级学前教育资源十分匮乏。贫困地区农民居住分散,在许多地方山大沟深处,民办幼儿园办园达不到规模、不能挣钱,可能就不去设园;教育部门又因种种顾虑而不进村,形成了村一级幼儿园的空白。我国已经推行了三期“学前教育三年行动计划”,但不少西部省份如内蒙古、新疆、西藏、云南、青海等仅实施了两期。

同时,尽管全国范围内幼儿园数量从2011年的11.32万所增加到2018年的26.67万所,但由于目前学前教育的普及采用的是“自上而下”的供给方式,即率先普及县、乡镇、较大的行政村、而偏远山村教育部门仍没有清楚的计划。2016年农业普查的数据显示,我国近59万个行政村中只有约19万个设有幼儿园,而分布在中西部的其它40万个行政村中都没有幼儿园。在那些没有幼儿园的村庄,如果离乡镇或县城近,可以选择就近入园;离城镇远的,就只有大人带孩子在城镇租房上幼儿园。而留在村里的无园可上的3-6岁儿童至少还占贫困地区儿童的20%-30%。我国农村学前教育的供给还远远不能满足广大农村群众对子女学前教育的需求。

  以“一村一园”实现学前教育全覆盖

贫困农村地区普及学前教育很难吗?中国发展研究基金会(以下简称基金会)长期致力于我国贫困地区儿童早期发展的相关政策试验,为国家政策的制定和完善提供实证依据。基金会自2009年起,与地方政府合作,开展了“一村一园:山村幼儿园”计划,在每一个适龄儿童超过10人的村设立“山村幼儿园”,帮助贫困地区学龄前儿童就近入园。

“一村一园”项目将村里小学的闲置校舍、村委会、村党员活动室等已有场地适当改造,作为幼儿园场地,并配备基本教学设备。项目由各试点县从本县招聘大专、中职毕业生,考试合格后聘为全职幼教老师。入职后由县教育局定期组织专业培训,提升他们的能力和素质,并为其缴纳养老、医疗等保险。山村幼儿园的生师比为19.8:1,幼教老师的平均年龄为27岁,学历以大专及以上为主,所占比例为61%。

教学内容方面,项目贯彻教育部《3-6岁儿童学习和发展指南》,以游戏为主组织教学活动,并在课程中加入符合农村情况、贴近幼儿日常生活的内容。由于山村幼儿园大多为混龄班,教师多采取“分组教学”、“大带小,小促大”的形式,保证课程涵盖健康、语言、社会、科学和艺术五大领域。

考虑到贫困地区儿童的家庭状况,山村幼儿园不向家长收费。项目运行前三年的经费由基金会通过多渠道筹集,由地方政府教育部门主要负责实施,三年后地方政府利用教育部资金和自身财政预算接手项目并扩大规模。基金会工作转为支持培训和监测指导。根据多个试点县的实践测算,每个孩子接受一年在村学前教育的成本约为2000元。

2012年起,基金会的“一村一园”项目已扩展至全国11省(区市)的30个贫困县,共设立3800余所山村幼儿园(班),在园儿童10.2万人,累计有超过20万名儿童受益。试点县学前三年毛入园率均已超过90%。山村幼儿园完善了我国农村贫困地区县、乡、村三级学前教育公共服务网络,实现了“广覆盖、保基本、兜底线”的目标。贵州、云南、四川已将“一村一园(幼)”列为普及学前教育的政策重点,其中贵州已设立5100余所山村幼儿园,惠及30万幼儿。

项目组对7省、13县山村幼儿园51781名在园儿童的家庭状况做了统计,他们中有40.43%的儿童为双留守儿童,20.47%的儿童来自建档立卡的精准扶贫户,9.07%的儿童来自单亲家庭,近一半的母亲小学没有毕业。这一部分生活在偏远贫困山村的孩子,正是最迫切需要学前教育干预的儿童群体。实践证明,在村一级设立幼儿园,实现学前教育的全覆盖是完全可能的。

将中国教育经验推广至国际社会

山村幼儿园教育质量怎么样?

学前教育进村为贫困儿童及其家庭带来了诸多有益的变化。多个独立评估显示,农村幼儿认知、语言、社会情绪等方面的能力显著提高。接受过学前教育的儿童会说普通话,能够快速适应学校生活,不易发生辍学现象,在校表现更好。

基金会追踪了最早开展“一村一园”试点的青海乐都2009年以来的儿童,发现接受过三年学前教育的近万名项目儿童普遍在学表现良好,在小学升初中的学业考试中有66%的项目儿童超过平均分数线,这一比例接近县城儿童,显著高于没有接受过学前教育的儿童(高出47个百分点)。针对乐都区儿童一、三、五年级学习成绩追踪研究显示,山村幼儿园儿童学习成绩在四组[3]儿童中增长速度最快[4]。贵州省松桃县2012年启动“山村幼儿园”项目,1.8万余名在村里接受三年学前教育的儿童进入义务教育阶段,62.2%的儿童学习成绩稳居全县同龄儿童的前40%。

学前教育进村也为农村女青年提供了就业岗位和成长机会。为尚处贫困之中的儿童家庭带来希望,满足了农民家长对学前教育的迫切需求。在多个试点县山村幼儿园开园之前,我们看到家长们为山村幼儿园打扫场地、搬运桌椅,但却乐此不疲。这也正是在农村普及学前教育的优势,乡村有较大的公共空间,也有原始的社会关系纽带,对学前教育这一需要活动空间和情感连接的教育行为十分重要。

更为关键的是,在村普及学前教育,为农村家庭提供可及的、有质量的学前教育服务,能够大大降低农村家庭为负担孩子上幼儿园支出的成本。曾有试点县家长表示,孩子在村里上幼儿园,可以为其节约在乡镇或县城租房、生活费、儿童的保育费生活费等各项支出每年约两万元。可见每个孩子每年2000元的学前教育投入,能够为贫困家庭带来实实在在的帮助。“一村一园”项目所体现的中国教育扶贫成果也受到国际社会的关注。2018年,项目因其创新性、高质量、可复制、可推广等特征,获得了世界教育创新项目奖,成为该奖项设立以来第一个获奖的中国项目。

各司其职,各尽其力

在村一级发展学前教育是谁的责任?

2018年11月,中共中央、国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》。文件中强调,要科学规划和布局学前教育资源,大力发展农村学前教育,大村独立建园或设分园,小村联合办园。但文件中并未明确,在村一级发展学前教育,举办、设置幼儿园(班),由谁来规划和实施?资金如何保障?谁来监督和管理?如果主体责任不明确,权责不清晰,资金来源没有保障,那在村一级普及学前教育就成了空谈。

由于许多偏远山村适龄儿童数量难以满足民办园盈利规模条件,民办园无利可图,勉强设点也无法保证服务质量,因此村一级的学前教育不是市场的责任。在我国现有发展条件下,还不具备将学前教育纳入义务教育的条件,全国范围内的财政、法律、制度保障还无法落实;贫困地区县级政府财力有限,无法完全承担村一级学前教育的出资责任;村集体很多没有收入来源,对村里孩子的学前教育也爱莫能助。社会力量虽然积极参与,但与庞大的需求相比,资金和人力仍然捉襟见肘。

贫困地区家庭普遍收入低、家长受教育程度低、缺少科学的养育观念和知识。父母离异、儿童留守、家庭暴力等问题的存在,更加深了村一级儿童处境不利的地位。在贫困和各类社会问题相互交织的情况下,为促进社会公平、保障每一个孩子的公平起点,考虑到市场、县一级政府、村集体、社会等相关方无法独立承担村一级学前教育责任,中央政府应当承担起规划统筹的职责,明确政府在该问题中的主体责任,细化部门任务分工,强化政策实施监督检查,提高政府的执行效率。从2009年基金会开展村一级学前教育普及的探索试点以来,农村每年有超过300万岁儿童没有机会接受学前教育[5],错过了他们身心发育的重要窗口期。10年过去,累积的儿童数量已经达到3000万,如此巨大的人力资源浪费,对国家和社会是难以估量的损失。

为避免因权责不清、资金短缺等问题造成的村一级学前教育服务空白,在普及农村学前教育时应当注意以下几个方面:

首先,应当有完善的服务提供体系,明确政府的主体责任和各级政府的分担机制。建立贫困农村学前教育的服务体系,应当由政府主导、组织及实施,村集体提供场地和必要资源加以协助。村一级学前教育服务应当由地方教育系统统一管理,在本地招聘服务人员(幼教老师和保育员),并对服务人员予以必要的待遇保障。可以设立基本公共服务领域中央与地方共同财政事权项目,精准保障贫困农村地区每个孩子每年2000元的学前教育经费。

我国有十分完善的县、乡、村行政体系,应当以县为主体,加强各级幼儿园资源的整合、形成系统的人员的培训和成效监测机制。采取政府购买服务的形式创新师资补充方式,帮助解决农村青年的就业。同时,应当把集中连片贫困地区学前三年普及率达到90%以上纳入教育扶贫指标,将村一级幼儿园数量纳入统一的监测和评估。

其次,应当充分利用村庄的闲置资源,防止在村一级大量新建幼儿园造成浪费。近年来有关部门在村级幼儿园建设标准方面有相应规定,并对部分深度贫困县、革命老区提供了很多建设指标。在基金会已开展了“一村一园”的新疆和甘肃的三个县,几乎所有行政村都按标准新建了幼儿园,建设资金分别为新疆110万/园、甘肃50万/园。而新疆两县村里幼儿平均20人左右,个别不足5人;甘肃华池县村里幼儿平均15人。贫困山区建设标准化幼儿园,人口分散成本高昂,几年后很可能因村里儿童人数减少造成园舍浪费。

再次,应当充分动员社会的力量,将学前教育服务送入村庄,并努力提升农村学前教育质量。近年来,很多社会组织持续关注贫困地区农村儿童,开展了一批针对贫困农村学前教育的帮扶活动。基金会的“山村幼儿园”、联合国儿童基金会的“爱生幼儿园”等项目,都是社会参与教育扶贫的重要实践,也为国家相关政策的完善提供了实证的依据和经验。应当继续鼓励社会力量的参与,充分发挥公益组织在筹资、培训和监测评估等方面的作用,切实提高贫困地区幼儿园的发展水平,让孩子“上好园”。

  脚注:

1. Heckman, J. (2013). Giving Kids a Fair Chance. Cambridge: MIT Press.

2. Heckman, J. Moon, S.H. et al. (2010). “The rate of return to the High Scope Perry Preschool Program. In the Journal of Public Economics,” Volume 94, Issue1-2, Pages 114-128.

3. 四种儿童依据不同类型学前教育分类,分为:县城公办园、山村幼儿园、其他类型幼儿园、未上幼儿园。

4. Chen, S. Zhao, C. Cao, Y. et al. (2019). “Long-term effects of China’s One Village One Preschool Program on elementary academic achievement.” In Early ChildhoodResearch Quarterly, Volume 49, 4TH Quarter, Pages 218-228.

5. 按照每年出生人口大约1600万计算,每年约有20%(300万)的儿童无法接受学前教育,而这些儿童大多在贫困农村地区。

 

责任编辑:梁斌 SF055

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