“个人破产”，千呼万唤始“冒头”
法治周末记者 郝若希
“个人破产了，欠的债不用还了？”
“申请破产的人和‘老赖’有什么区别？”
近日，国家发展改革委等多部门联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》中提出分步推进建立自然人破产制度，引起了社会的广泛关注与热议。
上述“方案”要求，由国家发展改革委、司法部、中国人民银行、中国银保监会等按职责分工负责，逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。
“近年来，我国营商环境得到明显改善，但破产制度相对滞后，在世界银行营商环境评价中的排名明显低于总体排名，成为营商环境中的短板。“方案”提出了进一步完善我国破产制度的具体举措，以及分步推进建立自然人破产制度等重大改革任务，将使我国破产制度更加适应经济发展和社会进步的需要，对完善营商环境发挥更大作用。”国家发改委政策研究室副主任兼新闻发言人孟玮表示。
“半部破产法”的争议
什么是个人破产制度？简单来说，就是当作为债务人的自然人没有能力清偿其到期债务时，向法院申请破产，并由法院依法对其财产进行清算和分配或者进行债务调整。
长期以来，公众对于“破产”的概念仅停留在企业，企业长期亏损又扭亏无望，可以通过法律的清算脱离苦海。但由于目前我国法律体系中没有个人破产制度，个人如果没有能力清偿债务，要么隐姓埋名、恶意欠债沦为“老赖”，要么“子债父还”或“父债子还”。
在美国、英国、澳大利亚、德国、法国、日本等国家，个人破产已成为现代破产法不可分离的一部分。但在我国，立法者推进个人破产制度的建立历经波折。
早在1994年3月，全国人大常委会着手组织新破产法的起草工作，起草组拟定的《中华人民共和国破产法（草案）》初稿中，将破产法的适用范围扩大到一切法人和非法人企业，以及对非法人企业的债务承担连带责任的自然人，但是该草案未付诸审议。
我国现行的破产法是2006年第十届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国企业破产法》，该法将适用范围限定为企业法人，包括国有企业法人和承担有限责任的其他企业法人，因为其中未规定自然人破产制度而被评为“半部破产法”。
关于破产法适用的主体范围，立法机关曾在2004年6月提交首次审议的破产法草案中将其扩大至“合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人”。但在二次审议稿中，该法的适用范围仅被限定为“企业法人”，未设立自然人破产制度。
当时，全国人大给出的答复意见是：“实施个人破产制度的前提是，国家具有比较完备的个人财产登记制度和良好的社会信用环境，目前，我国这方面的制度还不完善，将上述个人破产纳入本法调整的时机尚不成熟。”
中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员陈夏红告诉法治周末记者，随着央行个人征信系统的不断完善、互联网技术在民事司法领域中的广泛应用，尤其是全国法院失信被执行人名单信息公布与查询等平台的建成，再加上金融系统之间的互联，合理获取个人信用记录可以说手到擒来，躲债、逃债将越来越躲无可躲、逃无可逃。从这个意义上来说，建立个人破产制度的时机已经成熟。
各界呼吁建立个人破产法
我国目前虽然尚未建立个人破产制度，但各界人士的呼声一直没有停止。
2008年，全国人大代表、民营企业家黄鸣表示，出台个人破产法既能惩治“赖主”，也能保护正当经营的企业人，使其破产后可获重生的机会，而不是被债主“围追堵截”，在欠债中度过一生。以法律约束企业人，如经营不正当，破产后就不会再有从事该行业的可能，其他方面也会受到相应的限制。此外还可减少银行贷款的风险，减少银行的“冤债”“空债”，保护债权人的利益。
公开资料显示，全国人大代表周晓光、徐景龙等多名代表都建议尽快制定个人破产法，以有效抑制个人失信行为、公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益。
在2018年全国两会上，全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建提议制定个人破产法。他认为，由于缺乏个人破产法，个人陷入债务困境后，很难享受到由破产法带来的法律保护“红利”，其所负债务也无法通过法律途径加以免除，破产法既有清算功能，也有保护功能。适应破产法治的发展规律，扩大破产法的适用范围，确立个人破产制度势在必行。
与此同时，随着各种各样的个人破产情况出现，关于制定个人破产法的呼吁愈发强烈。
辽宁大学法学院教授石英就表示，因地震等导致的资不抵债的“破产者”无法像企业一样申请破产免除债务回到正常生活；湖北省统计局副局长叶青建则认为，对于只有一套自住房的“房贷破产者”，如果还贷已达90%以上，地方政府应给予破产保护。
在这样的背景下，对个人破产进行立法，已是非常紧迫。
法治周末记者注意到，我国已有省市对个人破产制度先行试水。5月8日，浙江省台州市中级人民法院发布《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》，引入强制执行程序与个人债务清理程序衔接机制，给予诚信债务人回归正常工作生活机会。
陈夏红认为，究竟是否允许地方“试点”个人破产制度，本质上是破产法属于中央法还是地方法的问题。在个人破产法构建进程中，应该在尽可能考虑差异性的前提下，颁布并实施全国性的个人破产法。
助力解决“执行不能”案件
由于我国仅将企业法人纳入适用破产法的主体，因此，在司法实践中，当自然人债务人全部财产不足以清偿债务时，只能通过民事诉讼程序解决该类纠纷。
但是，有相当数量的案件，因被执行人处于无财产可供执行的状态，成为“执行不能”案件。这些案件中涉及法人企业的执行案件，可以通过企业破产清算予以退出执行程序，而大量涉及个人的执行案件目前却没有有效的退出机制。
近年来，为了彻底解决执行难的问题，最高法也一直致力于推动个人破产立法。
2018年，最高人民法院院长周强在全国人大常委会所作的《关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》中就提出：推动个人破产制度，完善现行破产法，畅通“执行不能”案件依法退出路径。
报告指出，民商事案件中约18%的案件是“执行不能”案件。除了债台高筑、濒临破产的“僵尸企业”外，就是自然人债务。一些交通事故、人身损害赔偿、刑事附带民事诉讼等案件，被执行人自始就财力有限，甚至“家徒四壁”，确实无清偿能力。个人破产制度的缺位造成大量本是“执行不能”的案件也涌向法院并进入执行程序，成为制约执行工作的一个大难题。执行难问题的原因之一是法律和配套制度不够健全完善。
周强表示，实践中，许多当事人及社会公众认为生效法律文书是以国家信用作背书，只要有生效文书就一定要执行到位，要求法院兜底、承担化解一切风险的“无限责任”。但从世界各国通例来看，“执行不能”案件都属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险，并非法院执行不力所致，需要通过个人破产、社会救助等制度机制予以解决，不属于申请执行的范围，不能进入执行程序。
但值得注意的是，如果轻易建立个人破产制度，很可能引起事先恶意借贷大肆浪费，再通过破产逃避债务的问题。同时有人提出质疑，建立个人破产制度是否会鼓励合法逃债，反而保护了“老赖”？
对此，中国人民大学法学院教授刘俊海向法治周末记者表示，对于那些有能力偿债而拒绝清偿的“老赖”来说，原则上不享受破产法给他提供的免责保护，如果滥用自然人破产制度，故意逃避债务的话，会构成违法行为，情节严重还会构成犯罪，要追究刑事责任。
