复旦大学人口研究所教授 任远
虽然对于生育率数据总是存在持续的争论，对人口的未来预测有相当大的不确定性，但我们有相当大的确定性判断我国人口增长将在2025-2030年左右到达顶部，并出现长期的人口下降。
中国人口结构的老龄化趋势不可避免，劳动适龄人口比重将持续下降。
我国的生育率水平即使在进行了生育政策调整后有所反弹，但是反弹的效果也并不显著。
两种人口政策
对于当前的生育率水平究竟是多少，仍然有相当的争论，以及生育率在“全面二孩”政策以后是开始有所上升，还是在继续下降，或者是先上升了一段时间、然后又继续保持下降，也依然有不同的看法。但是仍然有相当大的确定性可以判断，我国将继续保持在人口低生育率的状态。在未来的若干十年内，人口的终身生育率都会有很小的概率会回到更替水平以上。
如果我们意识到人口变动的确定性，因此更加需要考虑的不是着力于改变人口变动和人口格局，而更应该重视的，是如何适应人口变动来实现良好的社会经济发展。即适应劳动力数量的下降，提高资本有机构成和提高劳动者的劳动生产率，促进就业和努力减少劳动参与率的下降；适应长期低生育率的社会来增强家庭发展能力；以及适应人口老龄化构建老龄社会的经济社会制度安排。这些应该是当前人口政策的着力点，人口政策应该适应人口变动的内在规律，为已经出现的低生育率社会、正在发展的老龄化社会和大量人口迁移流动的移民社会作好准备，完善人口与发展的协调关系，而不是违反规律地试图对人口数量、结构和分布进行简单调节。
但是，我们也应意识到人口变动本身也具有相当的不确定性。特别是，如果人口的短期变动是相当确定性的，人口的长期变动其实处于非常大的概率性和或然性的状态。因此良好的人口政策，以及人口政策和其他社会经济政策一起，也有必要对于人口的行为和人口状况的变化进行适当的调节。使得人口发展实现一个良好的目标，使得人口与发展实现良好的协调。一个成功的人口政策被认为是能够促进实现可持续发展目标的人口政策，及引导人口过程的合理变化来实现这样的发展目标。
人口政策是在人口变动背景下针对于人口事务的公共政策，包括人口过程进行干预，也是对人口总量、结构和分布等相关事务进行相应处置的公共政策。由于长期以来对于生育问题的重视，人口政策也在很大情况下被更多地关注于生育政策。虽然这个界定未必准确，也未必有利于适应人口变动推动人口政策的完善。但是本文中所讨论的人口政策，仍然更多地讨论与生育问题和生育关联的社会政策。
因此，对于人口变动和人口政策就有两种人口政策，一种是适应性的人口政策，一种是调节性的人口政策。
适应性的人口政策，是面对人口变动的影响，来适应和应对人口变动产生的相关人口事务，包括积极应对老龄化、应对低生育率社会、应对人口结构的变动，等等。
另一种是调节性的人口政策，是对人口本身的状况和结构进行动态调整，使其达到一个理想的目标。
调节性的人口政策
基于计划经济时期形成的“不仅是经济生产需要计划，对人口也可以有计划”的思想下，从1970年代以来，我们比较强调调节性的人口政策，重视对人口的生育行为进行干预，并影响人口总量和人口结构的变化。这种调节性人口政策的最初起点，是协调人口和发展严重的不平衡，并减少人口的贫穷。从1980年代开始，这种人口政策就有着将人口在2000年控制在12亿人的严密计划，并因此形成严格的“一孩政策”。进入本世纪以后，人口政策也被作为实现在2020年人均GDP翻两番目标的实现工具。对调节性人口政策的偏好，可以在国家和地方的中长期规划和五年计划中的人口规划中普遍表现出来。
在计划经济的体制环境中，调节性的人口政策采取的是一种比较行政性的调控手段。到了1990年代以后，随着社会主义市场经济的建立，也越来越利用社会经济等间接性手段来实施人口的调节和控制，也就是计划生育的利益导向机制和经济惩罚机制的广泛实行。
在1970年代以来，以降低生育率和控制人口增长为基本主线，我国的人口政策实际上一直在进行微调性的调整。在进入本世纪以后，伴随着人口的变动，人口政策也进行了从“双独二孩”、到“单独二孩”的调整。2015年底开始施行“全面二孩”政策，使得这个调节性政策的调节方向发生了变化。提倡两个孩子，政策生育率开始高于意愿生育率和实际的生育水平，使得人口政策的方向总体上已经成为提倡更多的生育的政策，甚至也很快出现了“鼓励生育”的导向性的话语。
但是，从通过人口政策来调节人口变动来说，将人口政策定位于“鼓励生育”，却未必是没有问题的。这并不是因为当前生育率的具体水平仍然需要进一步地动态监测。实际上，当前的生育水平如果不是完全明确的，也是基本明确的。正如同我们不能像在本世纪初期困扰于对生育率数据和真实生育水平的反复争论而耽误了生育政策的改革，将生育水平的统计争论作为阻碍“全面二孩”以后生育政策进一步改革的借口，或者纠缠于数据计算中使人口政策改革失去方向是不合时宜的。
实际上，当前时期，通过“鼓励生育”来实现人口与发展的平衡未必有充足的理由。由于生育率下降带来的劳动力短缺，在直到可见的本世纪中期实际上并不存在，从中长期来看我国的劳动适龄人口总量并不缺乏，以及其比重也并不显得极低。通过生育率调整来降低人口老龄化程度所发挥的作用，实际也是非常微弱的。而且客观来说，我国的老龄化程度也并不显得极高。在人口变动过程中，我国人口与发展的不利关系将逐步呈现，但没有表现得非常尖锐。长期性的人口萎缩对经济发展的阻碍关系，并没有得到充分的证明。至少到目前的实证数据表明，老龄化和经济增长是呈现着正向的关系，劳动适龄人口下降和经济增长也具有正向的关系。对于中国经济增长而言，劳动力资源的配置比劳动力的年龄结构仍然更加重要，这使得试图通过人口政策来解决经济问题实际上并非是有效的。
在人口政策调整的过渡时期，过分强调“鼓励生育”，则会凸显出一些逻辑上的悖论。例如一方面鼓励生育，一方面还对三孩及以上征收抚养费，这是相互矛盾和政策上相互抵触的。当前人口政策的逐步转变，显然更加需要对生育政策内部的执行、实施方式进行转向性的调整，并首先放弃对生育数量的行政限制，实现“全面放开、自主生育”，然后才是考虑鼓励生育的问题。
同时，人口政策也是需要和各种社会政策一起发挥作用的。忽略育龄妇女不愿意生育的原因而片面强调“鼓励生育”，实际上会以损害妇女地位、损害家庭发展为代价，这不仅将事实上和“全面二孩”政策一样难以奏效，而且，在“鼓励生育”目标下各种对人口生育的调节，例如设立什么未婚夫妇缴纳的生育基金，如果偏离了人口生育的意愿，可能也反而带来负面的反对。
人口政策本身发挥作用的社会经济环境，以及其他关联的社会保障和社会服务政策需要有一个相互协调的配套，就业和经济生产方式的状况、社会观念的变化、社会经济生活的具体环境都需要一个逐步转变的过程，因此现实的外部环境中，片面倡议“鼓励生育”是并不必要也并不可行的。
想象中的乌托邦
对很多学者来说，调节性的人口政策还存在一个将人口达到“理想目标”的未来图景。例如在1980年代初，经过计算将人口目标确定为在2000年达到12亿，因此相关联的就需要极其严格的一胎化的政策实施。在本世纪初，将总和生育率的理想水平确定为1.8，几乎形成了一个1.8的崇拜，这也是基于在2020年达到国民经济发展目标的理想设计。
最近，这种理想状态也被表现为人口发展的长期均衡。无论是人口的内部均衡，还是外部均衡，可能更加是一种发展的原则，而不应是对人口发展的具体衡量。对人口发展的内在均衡，显然受到了洛特加关于静止人口的数量模型的影响，以及受到凯菲兹的著名的断语，即“当一对夫妇生育2个以上的子女，人口就会不断爆炸；而人口的总和生育率如果小于2，人口将会逐步衰亡”。这样一个考虑下，人口政策如果能够将人口长期控制在生育二孩的理想状态，那么全面二孩政策和按政策生育，是有利于人口长期均衡的。
在调节性的人口政策下，国家总是有计划地将人口发展确定出一个目标，实际上隐含着一种理想人口状态的实现。这样的理想的人口状况，有的时候还与人口容量、人口承载力等概念结合在一起，确定了人口规划的底线和边界的限度，成为决定国家或一个地区人口政策的基础。
但实际上正如桑德斯所说，所谓理想的人口、合理的人口无非是一个“概念性的虚数”，是一个指导性的原则。这个理想的人口涉及相当多的指标和各种不同的标准，因此所谓的理想人口的数值，在长期的现实中其实是“存在着但实际找不到”的，或者说，人口实际上是有内在地实现最优的趋势。考虑到社会经济的发展、资源的不断开发、技术的进步和资源利用水平的变化，所谓的适度人口和理想的最优值，无非是“想象中的乌托邦”。将人口确定出一个远期的最优，实际上是不现实的。用这种乌托邦来作为人口政策的指南，并直接来干涉人口的行为，和斧凿出未来的人口状况，也实际上往往是削足适履的。
在这个意义上看，主观地试图调节人口达到所谓的最优，实际上可能却往往背离于人口发展的内在规律。人口政策的僵硬调节，固然是以追求最优为目标，但是却可能反而造成了非最优的结果，造成人口与发展的不协调。一些以人口平衡为导向的人口政策，却往往会造成了新的人口与发展的不平衡。
更主要的是，我们也越来越意识到，生育本身是家庭夫妇的自主选择。在生育问题上，国家应该考虑的是为生育提供相应的服务，还不是指导人口生育的行为和数量。政府应该对意愿生育的人口提供支持生育的服务，也应该对不意愿生育的家庭提供避孕节育的公共服务支持。政府应该加强对于生育的服务，而不是简单地鼓励生育。
那么，如果妇女的意愿生育率已经是低于政策生育率的，我们需要考虑的不是让妇女按照政策生育，而是需要理解家庭夫妇意愿生育率和实际生育行为极低的原因，从而才能改变那些使妇女生育意愿不能实现的因素，从而支持妇女生育的理性选择。不重视采取措施提高家庭夫妇生育的意愿和理性，而过分关注在生育行为，那么强调鼓励生育，和限制生育一样，其实都是违反家庭夫妇的利益和需求的。
“鼓励生育”和“限制生育”都是类似的想法，是过度地干预了家庭夫妇的生育行为选择，而忽视了生育本身是家庭夫妇主观意愿和自主选择的结果。政府的人口政策存在一定的限度，实际上不应越俎代庖地对家庭夫妇的生育行为进行决策，而应通过公共政策改革外部环境，来改变生育者的理性、意愿，增强他们的知识和选择性。
因此，调节性人口政策的价值，实际上不在于调节生育的行为，而在于调节影响生育意愿和生育应为的社会经济因素，影响家庭夫妇对生育的知识、理性和选择。而这恰恰是当前以生育数量为核心关注的人口政策所未必足够重视的。
适应性的人口政策
如果说在1970-1990年代，人口发展重视调节性的人口政策，具有协调人口发展和经济增长紧张关系的具体考量，人口政策也在相当程度上具有着促进实现生育率下降的人口转变的主要目的。而在当前时期，人口发展和经济增长的紧张关系已经得到相当程度的缓解，人口政策本身对于人口变动的调节作用也在弱化。因此，政府的人口政策应该逐步改变对于生育本身的调节，而应该转为对于生育的支持和服务，坚持家庭的自主生育和自主选择，而将人口政策更加转向于适应家庭夫妇的意愿提供生育服务，以及转向于对人口变动过程的适应。
适应性的人口政策在于，在日益深化的低生育率社会中，需要针对家庭小型化和家庭功能的弱化，实施对家庭生活进行支持和加强家庭发展能力的政策。例如对于贫困和低收入家庭的税收支持，避免他们因为生育增加的经济负担而降低生活水平。通过加强对生殖健康服务和婴幼儿的抚育体系，从而降低因为对子女生育和抚育的压力造成对家庭的压力，特别是对妇女的压力，等等。这些对低生育率社会的家庭支持的福利政策，根据在北欧的实践，也被证明对于提高生育率会发生积极的效果。
低生育率社会下的支持家庭的人口政策也包括增加对老年人口社会照料体系的完善，这实际上是有利于减少家庭夫妇的家庭负担。这样一来，看起来是完善了老年社会保障降低了生育子女的需求，而在另外的方面，则是完善的老年社会保障实际上是会支持家庭的发展能力，并有利于家庭再生产功能的恢复。
低生育率社会也会进一步增加对国际优质劳动力的迁移需求，有助于帮助缓解劳动力可能会出现的紧张，并发挥迁移对于发展的积极效应。正如同欧洲在第二次人口转变以后通过迁移来促进人口发展平衡的实现那样，促进移民本身会是低生育率社会内生的人口变动。
适应性的人口政策强调适应不同人口群体对生育的具体需求，包括对流动人口、低龄的青年、高龄的妇女等，提供有针对性的生育和健康服务。例如，流动人口生育过程的中断，似乎表现为迁移流动过程对生育影响的常态，但在某种意义上也说明，现在的流动过程本身是非常“不家庭友好”的。流动人口过长的工作时间和大量的家庭分离，实际上降低了流动人口生育的可能。这种家庭分离还对家庭夫妇中的男性和女性都产生出健康和家庭生活的风险。适应性的人口政策实际上也要求促进流动人口的家庭化迁居，和保障他们具有稳定的家庭生活。
这种适应性的人口政策，本质上不是限制生育、也不是鼓励生育，而根本上基于家庭夫妇的需求提供生育服务。对于意愿生育的妇女提供服务来满足其“未能实现的怀孕”，同时对不希望生育的家庭也应该对其“未意愿的怀孕”提供避孕支持。人口政策应该适应人口的生育需求和生育行为，提供相关的技术服务和公共服务，这样才能实现一种全新的基于家庭夫妇生育理性和满足其具体需求的计划生育，并扭转当前计划生育制度在中国发展面临的人口政策困境，以及恢复到计划生育作为家庭计划的国际潮流的本来含义。
适应性的人口政策也应该强调在生育准备和怀孕期、围产期、新生儿和婴幼儿阶段，针对人口的具体需求和困难，对与人口再生产相关联的生殖健康、生育支持、生育服务和抚育等，提供相应的服务。这种对生育服务本身，也需要实现全生命周期的生育服务，例如对于性和生殖健康的教育实际上是应该从儿童和青少年做起，更高育龄年龄的妇女生育服务的必要性正显得更加迫切，而老年人口的性与健康服务、包括养老服务，也同样是值得重视和关注的。
生育友好型社会的建设
总之，在完成人口转变以后的人口政策，表现出相当的方向性的迷茫，是稳定低生育率、还是“全面二孩”，还是“全面三孩”，还是“鼓励生育”，似乎陷入政策的陷阱。人口政策在某些地区是鼓励生育，在有些地区又是限制生育；对某些群体是鼓励生育，对有些群体又是限制生育；带来了政策导向和执行的困惑。
为了解决这种矛盾性的局面，人口政策应该弱化其调节性的人口政策的作用，转型为一种更加强调适应性的人口政策。实际上，改变通过人口政策对人口过程和人口状况进行调节的想法，人口政策就可以不必困扰于对生育是要鼓励、还是限制；是应该提倡生育二孩，还是三孩，等等实际上并无意义的争论。
强化人口政策应该适应人口变动和适应人口过程的想法，就可以将生育决策回归家庭，人口政策则是服务于家庭和适应人口变动。人口政策的基础是坚持夫妇对于生育的自主选择，而人口政策是适应低生育率社会的现实、适应不同群体的生育需求、适应家庭生命周期的不同阶段提供生育的服务、教育和指导，而非调节。
适应不同群体的生育需求，从而可以使得生育群体的健康得到保障，抚育得到增强，其包含了生殖健康教育和服务、避孕节育和辅助生殖技术和服务，包括了婴幼儿的抚育照料、托育托幼和早教发展。适应家庭生育周期不同阶段的生育服务，则包括增强对生育前的公共服务和社会支持、对生育过程中的公共服务和社会支持、以及生育以后的公共服务和社会支持。在这些对生育需求的相关领域，则仍然需要重视利用公共部门的力量来支持生育和家庭，帮助人口群体获得所需要的服务。于是，这种适应性的人口政策，实际上是架构起对人口生育的宏观公共服务的公共政策，就是一种生育友好型社会的建设。
在这种适应性人口政策视野下的生育友好型社会建设下，就能够使生育政策转化为家庭政策；能够使生育政策对接上福利政策。基于家庭的理性选择，对家庭生育提供服务和支持，增强家庭的发展能力和家庭福利，这应该成为人口政策的目标。
在这种适应性人口政策视野下的生育友好型社会建设下，人口政策就可以从对人口进行管理和调控的政策，转变为对人口提供公共服务的政策，提高人民的健康、利益和幸福。
在这种适应性人口政策视野下的生育友好型社会建设下，也能够支持政府从调控管理型政府向公共服务政府的转型，并为人口政策奠定合法性的基础。
同时，也正是由于适应性的人口政策本身增强了家庭发展能力，增加了家庭的生活福利并因此强化了家庭的收入效应，因而，生育友好型社会将能够内生地促进生育率的提高。这已经从北欧一些国家通过重视家庭的福利制度建设，从而带动了生育率水平的提高的经验中表现出来。
可见，在人口转变完成以后，我国人口变动出现了波动性的状态。人口与发展的紧张关系得到了缓解，而长期很低的生育率状况迫切要求重新反思中国的人口政策。人口政策需要从促进人口转变的调节性的人口政策，转变为在后人口转变时期，更加适应人口过程和人口动态的适应性的人口政策，从而建设起生育友好的社会机制。这因此也能够使人口政策得以保障人口的健康和幸福的家庭生活，成为满足人口需求和提高人口生活福利的社会制度，并在宏观上促进人口和发展的协调。
本文作者为复旦大学人口研究所教授、博士生导师，本文是作者2018年10月28日在西安交通大学“人口与社会可持续发展研讨会”上的发言。
