换个名字拼经济？撤县设市背后的经济因素
自上世纪80年代开始，中国的行政区划，尤其是县级层面上的调整愈发频繁，撤县设市和撤县（市）设区等现象让学界尤为关注。无界智库选取两篇相关论文，详细说明两种措施对区域经济发展的影响。
无界智库研究员 张伯伦
行政区经济是一种具有中国特色的区域经济现象，其特征是构建以行政区边界为范围、相对独立的经济体系。自上世纪80年代开始，中国的行政区划，尤其是县级层面上的调整愈发频繁，撤县设市和撤县（市）设区等现象让学界尤为关注。无界智库选取两篇相关论文，详细说明两种措施对区域经济发展的影响。
撤县设市的企业绩效影响
从1980年代开始，为适应改革开放、推动城市化进程，国家开始将符合标准（具体表现为工业化水平较高、从事非农业生产活动的人口数量和比例较高以及财政收入较为稳健）的县改名升级为县级市。根据樊胜根等学者2012年对于撤县设市的研究，这种调整能够为县级市带来四个方面好处：
第一是政府税费。升级为县级市后，城市维护建设税税率由5%提高至7%。在辽宁省，新设立的县级市政府每年可以获得100万-200万元的补贴。
第二是土地政策。县级市能够新增大量建设用地，政府可以获得更多的土地出让收入。
第三是行政职权范围。县级市有权设立海关，开设国有银行支行，在外贸和投资项目审批上也有更大权力。在成为省内计划单列市后，县级市有权直接向省政府申报投资项目。
第四，撤县设市之后，政府规模变大，公务员工资水平提高，外来投资增加。从名称上看，“市”比“县”更加体面，声誉也更好，企业也更倾向于在市内选址，哪怕是一个刚设立不久的县级市。
撤县设市是否有效促进了经济发展呢？来自世界银行的Juni T． Zhu 和 Megha Mukim通过研究认为，只有高效的县级政府才能从撤县设市中获益。那些能力平庸的县级政府，撤县设市非但无法改善经济绩效，反而扩大了其职权，为地方国有企业大开方便之门。
就这个政策的经济效应而言，研究者主要关注两个维度：第一是政府层面的经济绩效，包括GDP增长率、生产性支出和公务员数量等指标。第二，让研究者更感兴趣的是企业层面的经济产出，包括营业收入、营业利润、职工数量和人均工资等指标。
通过对比撤县设市前后政府层面的经济效益，研究者发现，虽然新设立的县级市能够吸引更多投资、获得更多营业税收，但从GDP增长率来看，这些县级市并不比同等规模的县表现得更出色。这个结论在企业层面亦然：对比撤县设市前后36596家公司的经济产出，研究者发现该政策总体上对企业的经济效益没有积极作用。
然而通过进一步对样本细分，研究者发现，地方国有企业的营收和员工规模有显著提升。原因在于，县级市有权开设国有银行支行，90年代出于政策性支持的需要，国有银行的贷款倾向偏袒国有企业，且贷款门槛不断降低，因此撤县设市让地方国企成了最大赢家。
政府管理学认为，地方政府的经济发展取决于其行政职权范围和管理能力。虽然撤县设市让地方政府获得了额外的行政和财政权力，但地方企业效益同样倚仗政府的管理能力。因此，研究者用两个标准衡量县级政府能力：一个是政府公务员人数占总人口比例，另外一个是除土地出让金之外的税收占GDP比重，并且通过数据分析检验，高效政府是否能帮助当地企业发展？
分析结果符合研究者的假设：高效政府在撤县设市后能够提升当地企业的营收、利润和职工工资。此外，一旦引入政府能力这一变量，撤县设市对地方国企和其他类型企业的经济效益影响并无差异。由此可见，能力较低的政府会利用职权、为地方国企谋取利益。由于中国并非完全市场化的融资体系，撤县设市的政策红利难以普及到所有企业。如果想使“分散型”城市管治更加切实有效，也需要由管理能力出色的地方政府协作配合。
撤县（市）设区与区域一体化
在撤县设市阶段之后，撤县（市）设区成为21世纪中国另一个新的区域经济现象。撤县（市）设区减少了行政区数量，将具有一定独立性的县级市改为地级市的派出机构。这是削弱县级市权限的体现，也表明了地级市政府实现地区经济一体化的意图。这项政策扩大了上级政府的行政管辖范围，整合了政府资源，加强了地级市内部的区域经济一体化。来自国外大量经验表明，区域一体化有助于地区的经济增长，撤县（市）设区政策是否在中国也有着同样的效果呢？对此，中山大学的李郇教授和徐现祥教授收集了1990-2007年所有撤县设区的样本，比较这些城市在撤县设区前后两个时间段的经济增长变化。
研究发现，撤县（市）设区在调整后的5年内对城市的经济增长具有促进作用，主要表现在人均GDP增长率、人均固定资产投资增长率、人均消费增长率和人均财政收入增长率等方面，对人均财政支出增长率的影响不大。这种促进作用仅在短期内有效，并呈现逐年递减的趋势，到第5年几乎降到零。然而，区划调整后必然会带来大量的基础设施建设的整合，其中包括市域道路系统的建设和区域公共交通的完善，因此研究者发现，撤县（市）设区对人均城市道路面积增长率的影响是显著且稳定的。
研究者通过对佛山撤县（市）设区后政府行为的剖析，具体探讨了该政策的影响机制。佛山撤县（市）设区的经济绩效和财政状况受该政策的影响与全国样本一致。在2002年区划调整完成后，佛山投资100亿元建设串联市内4个辖区的道路工程。该投资带来两个效果：
第一，由中心向外部的产业转移推动了落后区域的工业化进程和中心区的产业升级。
第二，交通设施的改善降低了居民出行的交通成本。显然，这笔投资带动了人均GDP的增长，进而带动人均财政收入的增加。
但如何解释撤县（市）设区对政府财政支出影响甚微？由于预算内的财政支出大多用于地方事权，这部分刚性支出在撤县（市）设区政策前后不可能发生变化，地级市政府用于道路建设的钱来自于“集资”，这部分资金没有被计入预算。
为什么撤县（市）设区对经济增长的影响仅在短期有效呢？研究者指出，撤县（市）设区使得地方政府长期经济增长的激励机制消失了。行政区划调整不仅是管辖范围的调整，更重要的是行政权力的调整。影响经济发展的资源规划权、审批权被集中到地级市层面，这无疑严重打击了区级政府的积极性，后者经济长期增长的动力消失。
撤县（市）设区的积极意义在于，它打破了行政区经济的分割，避免恶性竞争。但该政策对经济增长的促进作用来源于基础设施投资的带动，无法长期持续，这与欧盟的区域一体化对经济增长的促进作用存在天壤之别。
参考资料
Mukim， Megha； Zhu， Tingting Juni． 2015． Empowering cities ： Good for Growth ？ Evidence from China． Policy Research Working Paper； no． WPS 7193． Washington， DC： World Bank Group．
Fan， S．， Li， L．， & Zhang， X． （2012）． Challenges of Creating Cities in China： Lessons from a Shortlived County-to-city Upgrading Policy． Journal of Comparative Economics， 40（3）， 476-491．
李郇， 徐现祥． 中国撤县（市）设区对城市经济增长的影响分析[J]． 地理学报， 2015， 70（8）： 1202-1214．
责任编辑：柯敏 SF164
