拜登基建与加税意欲何为？兼论全球加税周期开启
原创 罗志恒 粤开志恒宏观
粤开证券研究院副院长、首席宏观分析师罗志恒
执业编号：S0300520110001
导读
3月11日，拜登正式签署了总额约1.9万亿美元的“美国救助计划”。3月31日，拜登宣布了规模超2万亿美元的基建投资计划，不仅包括了传统的基建投资，还涵盖了绿色能源、研发、教育、社会保障等领域的长期投资。为了给巨额基建投资计划融资，4月7日，拜登公布了其加税计划。长期来看，拜登加税举措可能终结全球竞争性减税趋势，甚至开启全球加税周期。美股财长耶伦表示，正在与G20各成员国合作制定全球最低税率以结束各国税收竞争。本文主要解决：一是拜登为何要推出基建与加税计划？二是拜登的基建与加税计划与特朗普时期的政策有何异同？三是拜登政策对美国、中国可能产生哪些影响？未来的前景如何？
摘要
一、拜登为何推动基建与加税计划？
从政策背景来看，拜登推出基建和加税计划主要意图实现四大目标：兑现竞选承诺、刺激经济恢复、调节收入分配、避免下半年政府关门。
一是政治方面，拜登的一揽子计划是兑现竞选承诺、争取两党共识的优先事项。
二是经济方面，拜登的基建计划侧重通过财政加码刺激经济总需求，解决就业结构性问题、更新并复兴基础设施以及提升综合经济实力。
三是社会方面，拜登的加税收计划意在主动运用税收工具调整分配、增进社会公平、缩小贫富差距、缓解社会内部矛盾。
四是避免政府关门，短期内联邦政府举债将面临技术性问题，如果两党不能就债务上限达成一致，美国政府将会在今年8月被迫关停。长期而言，联邦债务压力加剧、美元大量超发与美国财政赤字大幅扩张都有损美元信用以及美国综合国力。扩大基建投资无疑将加大财政负担，鉴于其他筹资措施推动基建计划存在负面作用，拜登选择加税实属无奈之举。
从政策理念来看，拜登一揽子计划体现出更加鲜明的大政府与功能财政特征。随着低利率低通胀环境逐渐常态化，财政作为跨周期的宏观调控工具，其地位将进一步提升。财政工具不再是危机时临时行动，而是为了中长期实现低通货膨胀的充分就业。
二、拜登一揽子计划的主要内容有哪些？
从具体内容来看，拜登的基建投资计划总额合计约2.25万亿美元，总额相当于GDP的10%，超过奥巴马、克林顿、艾森豪威尔等，仅低于罗斯福新政；由于涵盖未来8年，每年投资额约占GDP的1%。与特朗普政府时期推出的财政刺激计划侧重于为企业与居民纾困不同，拜登推出较前任政府更加大胆激进的财政支出计划，通过基建拉动就业同时通过加税为基建融资，以达到经济全面复苏的目标。与特朗普政府的基建主张对比，拜登基建计划范围广，包括新能源项目、制造业项目等，主张联邦政府直接投资能够确保基础设施发展符合公共利益，也能够产生经济效益。
拜登的税改计划目前正式发布的主要是调高企业税，个税、资本利得税等调整内容仍在酝酿之中。自20世纪80年代以来，美国已实施多轮大规模的减税改革，但加税措施鲜见，其他各国为吸引跨国企业投资纷纷降低公司所得税率。但08年金融危机之后欧美国家财政压力加大，如何在维持国家竞争力的同时保护公司税基成为重要命题。发达国家主导的多边组织也在积极探讨公平课税问题，OECD于去年10月正式发布了税改蓝图，要在全球推出一个最低税率，防止跨国企业通过转移利润来侵蚀税收。而新冠疫情推动数字经济的发展，各国实施经济刺激后面临财政压力加剧，税改需求更加迫切。长期来看，拜登加税举措可能引发全球竞争性减税趋势的终结。
三、拜登一揽子计划的前景及可能产生哪些影响？
展望未来，拜登一揽子计划的落地时间与规模仍然具有较大不确定性。两党在财政领域具有较大分歧，参考“美国救助计划”在国会的推进历程，基建一揽子计划只有通过下一财年的预算和解程序才能绕过共和党的阻挠。基建落地规模可能要大打折扣，共和党坚持重点推进传统基建，民主党支持的新能源项目等设施大概率要分步骤推进。
地方政府配合意愿不足导致刺激效果不及预期。美国财政体制是比较彻底的财政联邦主义，州和地方政府在基建投资财政支出方面占据主导地位，基建投资具有较强的地方属性。全国范围内的基建投资中，州和地方政府投资占比超过70%。特别是道路、运输、水电等传统基建，主要是由州和地方政府的基建投资贡献。即使联邦政府通过转移支付给予州政府，但是最后基建项目落地依然具有很大不确定性。
未来拜登的一揽子计划对美国经济社会的影响体现在：1、预计基建计划将推动美国经济步入复苏下半场，若未来8年平均每年投资2900亿美元，预计基建投资对2022年GDP拉动约1.8%，而加税计划则会产生潜在的负面影响。2、基建计划将刺激大宗商品需求，推动通胀预期，从而继续推动长端利率走高。未来无风险利率持续走高将对实体企业融资与经济需求产生抑制作用，产生挤出效应。3、拜登的计划对股市的影响是双刃剑，尽管基建计划提振中上游周期行业公司的盈利，但提高企业所得税和资本利得税、均不利于风险资产投资。4、拜登推动加税有助于增加财政收入、缩窄贫富差距，将降低高收入居民的税后收入，对中产及低收入居民更有利。
拜登的一揽子计划将通过经常项目与资本项目对中国产生外溢效应，基建计划利好中国出口，但美国经济恢复后的政策紧缩将引发美元回流。一是美国重修高速公路、桥梁、港口、机场、学校和医院等基建投资将带动中国的工程机械、电力设备、矿产品、水泥、汽车零部件等领域的出口需求。二是未来若全球经济步入过热阶段，美国货币政策启动正常化进程，将加速美元回流，通过金融渠道和资本外流产生负面溢出效应，影响中国的宏观金融稳定。
拜登的加税计划可能开启全球加税周期，减轻了中国继续大规模减税降费的外部压力，有利于中国推动稳定宏观税负，避免宏观税负快速下滑。大国必须保持一定的宏观调控能力和宏观税负水平，持续大规模的减税降费不利于财政可持续性。虽然中国的经济恢复早于美国，我国政策开启正常化进程也早于全球其他经济体，但是美国的财税金融政策仍是全球的方向标。
美国加税可能终结全球性的减税竞争趋势，主要是基于：1）全球性政府债务高企，偿债利息加大，债务总额不断触及限额，风险较高，减税只会继续助长全球债务风险；2）在政府债务高企的形势下，付息成本的压力导致财政政策要求货币政策天然保持低利率，掣肘货币政策正常化，客观上只能加税才能保持货币政策的独立性以及回归正常化；3）加税能提高政府宏观调控尤其是中央政府能力，为基建等政府活动融资；4）结构性加税尤其是针对富人加税，有利于促进公平。未来中国为了推动高质量发展、实现碳达峰碳中和、调节收入分配，有必要提高消费税、环保税税率，开征房地产税和碳税，实现结构性加税与结构性减税并存的局面。4月5日，美股财长耶伦表示，正在与G20各成员国合作制定全球最低税率以结束各国税收竞争。
风险提示：拜登基建计划快于预期，推升全球通胀引发资本外流；加税计划受阻，再次通过发债融资。
01
拜登为何计划推出基建和加税一揽子计划
拜登在其“百日新政”期间推出基建和加税计划是一项基于美国当前国情的系统性工程。从政治视角来看，拜登的一揽子计划是兑现竞选承诺、争取两党共识的优先事项；从经济视角来看，拜登的基建计划是通过财政加码拉动补库存需求、解决就业结构性问题、复兴基础设施以及提升综合经济实力的刺激措施；从社会整体来看，拜登的加税收计划既是运用税收工具调整分配、增进社会公平的主动选择，也是缓解联邦债务压力、防范财政与金融风险的无奈之举。
（一）政治因素：兑现竞选承诺、争取两党共识
从政治因素方面来看，拜登推出基建与加税一揽子计划是为了兑现其竞选承诺，争取两党共识。拜登推出的一揽子计划涉及到了加税、基建、新能源、制造业，覆盖了其竞选时多项政策主张。具体措施与拜登竞选承诺一致。其中，基建是拜登计划的核心环节。科技创新与经济结构变化要求基础设施提供支撑，制造业的升级离不开基础研发的不断投入，能源结构调整带动配套基础设施的更新换代，实现碳中和适应气候变化也迫切需要基础设施转型。提升基建水平是美国两党少有的共识，拜登将基建作为优先事项，有助于寻求国会两党的最大公约数，减小政策阻力，也有助于推进其他与基建密切相关的议题。
奥巴马、特朗普政府多次强调了重建美国基础设施的诉求，但二者任内为此寻求大规模资金支持的努力均未能赢得国会支持。虽然共和、民主两党都承认美国基础设施陈旧，亟待升级改造，但共和党认为相关资金应由市场配置，而非依靠政府主导的财政支持，因而不愿意增加相关领域拨款。这样的理由有经济上的合理性，但也有分析人士指出，共和党此举的真实诉求，是不希望给民主党的重要票仓铁路部门工会组织提供支持。拜登当选后重新夺回参议院控制权，实现民主党横扫局面，有利于相关政治主张的实现，而长期未有进展的大规模基建计划则将成为拜登打造政绩的主要抓手。
拜登的计划体现出重拾奥巴马政府时期的能源战略。新能源是民主党建制派力推的发展方向，拜登政府同样将能源问题与气候问题统筹对待，将美国未来的经济发展和国际地位与其新能源低碳经济发展状况挂钩。金融危机后奥巴马政府推出了《经济复苏和再投资法》（ARRA），7870亿的经济刺激计划中的15%直接用于清洁能源及创造就业。ARRA法案中对美国风电行业提供了税收支持和补贴，带动风能和太阳能成本的降低，为美国清洁能源的发展奠定了良好的基础。
（二）经济因素：补库存、解决就业、复兴基础设施
稳定经济是财政政策的重要职能，拜登选择在其推出新一轮财政刺激后不久就公布基建计划，拉动经济需求的意图明显。随着美国疫苗接种率不断提升，经济逐渐开启复苏下半场，2020年8月起美国开始主动补库存，距完全恢复仍有较大差距，未来补库存的需求仍然强劲。拜登财政刺激继续给居民直接发放补贴，美国居民可支配收入上升，推动消费与房地产需求。而未来基建计划的推出，将扩大政府投资，给原本修复强劲的国内商品消费和房地产市场提供有力支撑。当前消费品低库存的背景下，补库存需求上升，支持美国经济持续强劲恢复。
拜登基建计划还有助于解决劳动力市场存在的结构性问题。由于美国消费中占比70%的服务类消费恢复缓慢，服务业的就业状况也不理想，从事服务岗位工作的失业率仍超过10%，显著高于制造业岗位工作的失业率水平。尽管美联储注意到失业的结构性问题，强调“实现充分就业还有很长的路要走”，但维持货币宽松不能解决失业结构性问题。货币政策属于总量政策，财政政策因支出工具明确的指向性而具有更多的结构性作用。劳动力市场的整体修复还需要财政政策发力，这也是拜登试图加码基建来推动就业的经济考虑。
拜登基建计划更重要的经济考虑是着眼于中长期更新改造美国基础设施，进一步提升经济实力。美国在历史上曾将基建作为国家经济战略的重要组成部分，联邦政府利用资源优先配置和鼓励性财政金融政策推动基建，促成了19世纪铁路的大发展和20世纪基建的黄金期。至20世纪中叶，美国建成了世界上最为完备的基础设施体系，包括运河水系、铁路、能源系统、高速公路和民用航空网等，极大地促进了统一大市场的构建，降低了交易成本。但后期政府军事支出增加、各级政府行政效率低阻碍了基建进一步发展，美国在基础设施方面的优势不断减弱。目前的大部分基础设施都有半个世纪以上的历史，公共交通等基础设施维护状况不容乐观。但在金融危机后十余年来，联邦与州及地方政府开始重视基础设施的发展，美国的基础设施状况经历了轻微起伏和略有好转，总体提升有限。
铁路：美国始于19世纪30年代，于20世纪初达到建设高峰。1916年美国铁路里程数即达到峰值的40.6万公里，此后美国铁路开始了漫长的并购整合、私有化的历程，私营业务以货运为主，并无大规模的新线建设，主要的投资集中在更新和维护方面。美国目前的铁路运营总里程为22万公里，货运铁路系统是美国国内货物运输的主力，而在客运铁路、高铁方面相对落后。公路：高速公路支出是公共基础设施支出的最大部门，但全国40%的公路处于一般或较差的状态，城市拥堵问题对居民带来损失。
桥梁：目前在美国61.7万座美国桥梁中，有42%的桥梁使用时长超过了设计使用寿命（50年），有7.3%的桥梁功能老旧或是结构上存在缺陷。全国桥梁维修如果以目前的投资速度，将需要50年才能完成目前所需的维修，而期间又将面临新的桥梁老化问题。
机场：美国拥有世界上最为完善的航空运输体系，部分区域机场扩容改造缺乏资金支持。拜登曾批评美国纽约的拉瓜迪亚机场，设施状况“像是在某个第三世界国家”。2021年疫情过后航空业迎来复苏机遇，机场的维护与改造面临巨大的挑战。
电力网络：美国拥有超过64万英里的电网系统，但部分电网还是在19世纪80年代建造的。2014年至2018年间发生的638起停电事件中92%都是由于配电基础设施老化。虽然近几年电力系统已有所改善，但电力中断事件仍经常发生，恶劣天气频发考验电网运行安全，2021年2月北极寒流造成德州等多地区大规模停电。
学校：目前超过一半的美国公立学校的教学楼都是二战后的婴儿潮时期建造的，设施已经颇为陈旧。53%的公立学校需要更换多种建筑供暖、通风和制冷系统，45%的学校建筑主体结构状况不佳。
（三）社会因素：调节加剧的贫富差距
二战后新的国际秩序确立，全球化浪潮兴起，各经济体按照比较优势的分工极大地促进了生产力发展和财富繁荣。但是全球化没有解决收入分配问题，不具备比较优势的部门和地区受到冲击。国际金融危机后的宽松政策更是导致了贫富分化，疫情后收入、财富和人力资本投资的差距进一步拉大。收入和财富再分配也是财税政策的重要职能。自上世纪八十年代自由主义思潮兴起以来，美国通过超发货币和大规模举债来刺激经济的方式，货币供应量增速明显脱离经济名义增速，金融资源的聚集加剧了社会分化。
根据世界不平等数据库（WID）统计，1980-2019年，美国收入前1%的群体收入占比从10.3%上升至18.9%；而与之形成鲜明对比的是，同期美国收入后50%的群体收入占比从20.1%降低至13.5%。从社会财富分布来看，1980-2019年，美国财富前1%的群体财富占比上升了约12个百分点，美国财富后50%的群体财富占比降低了近6个百分点。美国住户收入基尼系数从1980年的0.40上升到2019年的0.48。
特别是金融危机期间，央行和财政部门采取的逆周期超常规刺激手段，短期能够解决居民与企业的流动性危机，但宽松的宏观财政与货币政策推动了金融资产价格不断攀升，富人获取资本收益远高于穷人得到的财政补贴，美国社会贫富差距不断扩大。根据美国税收公平协会公布的数据，疫情期间，美国亿万富翁们的财富增幅高达44%，而与此相反的是，美国有超过800万人的收入水平因疫情跌落到贫困线以下。疫情危机来袭放大了经济地位与社会地位的不平等，收入差距过大会抑制有效需求，导致社会冲突影响经济的正常运行。特朗普政府时期逆全球化经贸政策以及移民政策的强硬立场加剧了种族主义泛滥与社会内部对立，如何弥合社会的裂痕对于拜登政府而言也是亟待解决的优先事项。
（四）财政因素：联邦债务快速上升，加税势在必行
危机期间，政府需要加大财政支出力度来托底经济，但财政刺激带来的高杠杆问题日益严峻。2020年发达经济体政府杠杆率普遍大幅上升，根据国际清算银行（BIS）统计，2020年三季度美国非金融部门杠杆率较2019年末提升36.8个百分点，其中政府部门杠杆率较2019年末提升19.6个百分点。政府加杠杆明显快于居民以及企业部门。
截至2020年末，美国联邦债务存量规模达27.75万亿美元，占GDP的比重达129.1%，处于历史性高位。尽管美国联邦债务率早就超过国债负担率的警戒线，但是联邦债务问题并未构成金融系统的薄弱环节。全球投资者为美国债务买单依然是基于美元霸权，背后则是美国的军事霸权和科技霸权。美国利用国际储备货币地位和美债的全球地位支撑赤字和债务，但长期下去以及随着美国综合国力的消减，本次疫情后美元大量超发与美国财政赤字大幅扩张都有损美元信用，全球其他经济体买单的可能性在持续下降。
联邦政府举债将短期面临技术性问题，财政部可能会在今年8月触及联邦债务上限。自1960年以来，国会先后78次采取行动永久提高、暂时延长或修改债务上限，其中共和党总统执政时采取了49次行动，民主党总统执政时采取了29次行动。2019年两党修订的联邦债务上限为22.03万亿美元，并就暂时延长执行达成一致。但鉴于美国国内政治生态极端对立，若为了基建计划举债，两党达成一致的难度进一步提升。当前联邦债务规模已经远超上限，如果两党不能就债务上限达成一致，美国政府将会被迫关停，这将是拜登上任以来政府第一次面临关门危机。借鉴2011年经验，国会两党就提升债务上限陷入僵局，酿成政府关停危机，主权信用评级受到考验。
拜登目前的财政刺激计划支出主要来自财政账户余额，而并未使用新发行债务。美国政府的日常运作主要通过TGA账户，税收收入和国债发行所得资金均流入该账户。2019年末该账户余额约3500亿美元，而2020年疫情纾困法案授权财政部融资超4.3万亿美元，TGA账户余额扩大了三倍至1.6万亿美元。2021年2月1日，美国财政部公布TGA缩减计划，即后续财政刺激将优先使用TGA余额而非新发债务，计划6月底缩减至5000亿美元，最终在8月将TGA降至1330亿美元。TGA账户的资金用于两方面：一是偿还到期美债，其次是用于财政刺激支出。3月11日落地的美国新一轮刺激涉及1.9万亿美元支出，但美国财政部一直通过TGA账户落实抗疫刺激支出而未大规模发债。财政刺激落地前美国财政TGA账户仅有1.3万亿美元余额，与新一轮财政刺激支出规模仍有数千亿美元缺口。如果国会批准拜登2万亿美元基建计划，财政缺口将进一步扩大。
扩大基建投资无疑将加大财政负担，拜登选择加税也实属无奈。其他筹资措施推动基建计划存在负面作用：一是继续依赖发债可能引发美债市场供需失衡，提升联邦政府持续融资难度和成本；二是高债务环境下投资效率降低，扩张性财政政策供给型挤出效应可能大于需求型的乘数效应；三是如果指望私人投资实现，离不开信贷规模迅速扩张，可能导致通胀高企、产能过剩等副作用。
02
拜登一揽子计划的政策理念与具体内容
拜登一揽子计划体现出更加鲜明的功能财政特征。随着低利率低通胀环境逐渐常态化，财政作为跨周期的宏观调控工具，其地位将进一步提升。财政工具不再是危机时临时行动，而是为了中长期实现低通货膨胀的充分就业。
（一）政策理念：跨周期调节与功能财政的回归
长期以来，财政政策在美国的宏观调控的作用不断动态变化。稳定宏观经济被认为是财政政策的重要功能，20世纪30年代美国总统罗斯福新政的实施，开启了积极的财政政策调控经济走出危机的成功道路。
根据勒那（1943）提出的功能财政主张，积极财政政策主要是为实现无通货膨胀的充分就业水平，为实现这一目标，预算可以盈余，也可以为赤字，而不能以预算平衡为目的。这符合凯恩斯主义的财政思想，政府发债和税收并不仅是政府获取资金的必要手段，还是服务宏观调控的政策工具。因此，不能机械地用财政预算收支平衡的观点来对待预算赤字和预算盈余，而应该从跨经济周期的需要来利用预算赤字和预算盈余。
但是在20世纪70年代到2008年金融危机以前的30年中，发达经济体宏观调控政策中财政政策工具的地位明显下降。上世纪货币主义在美联储解决滞胀问题上取得成功，逐渐成为需求侧调控的指导思想。而里根总统上台后，在供给学派尤其是拉弗曲线的指导下，财政政策主要体现在一系列减税措施，发挥供给侧调整经济结构的作用。
直至08年金融危机爆发，财政政策作为干预经济的主要手段，这是因为存在着流动性陷阱，即当利率水平降低到不能再低时，货币需求弹性就会变得无限大，使得货币政策失效。
自2008年国际金融危机以来，美国先后实施了多项战略计划，旨在通过加大新型基础设施建设来摆脱经济危机，提升产业竞争力，实现经济复苏。其中科技领域新型基础设施建设主要包括新能源、人工智能、大数据等方面。2018年2月，特朗普政府出台《美国重建基础设施立法纲要》，偏重于通过政府引导、企业融资为主体的方式，推动传统基础设施投资。
2020年疫情期间美国通过财政货币政策协同，史无前例地向私人部门提供了巨额流动性，拉动居民就业，推动生产复苏。而疫情期间美联储超常规的货币政策，已经使得大量资金流入到金融体系，抬升了大类资产价格，不仅加大了金融体系的风险，也引发了实体经济空心化的担忧。财政政策发挥功能财政作用，可以作为货币和经济之间的桥梁，推动资源的重新分配，实现经济结构调整，防范资金脱实向虚的风险。而拜登上台之后，财政政策进一步明确就业导向，通过功能财政发挥宏观调控的作用。
（二）拜登一揽子计划与疫情刺激计划侧重点不同
拜登的基建投资计划涵盖未来8年，总额合计约2.25万亿美元，每年投资额约占GDP的1%。具体包括6210亿用于扩大交通基础设施建设，3100亿用于水利、网络基础设施建设、3000亿用于促进制造业发展，2800亿研发和劳动技能培训，其他内容包括4000亿用于改善老弱病残者护理服务，500亿用于气候变化应对。对比特朗普政府推出的抗疫刺激计划，拜登推出较前任政府更加大胆激进的财政支出计划，通过基建拉动就业同时通过加税为基建融资，以达到经济全面复苏的目标。
2020年疫情爆发初期特朗普政府推出第一轮刺激计划，主要是出于缓解流动性危机的目的，向居民与企业提供资金支持。特朗普第一轮刺激计划包括连续出台了四项财政刺激法案，救助措施总规模高达2.8万亿美元，占2019年美国GDP的13.7%。3月6日通过83亿救助基金，主要用于支持医疗卫生等抗疫部门；3月18日通过第二轮规模1920亿的家庭优先疫情响应法案，加强带薪休假、失业保险、提供免费检测等；3月25日国会通过规模2.2万亿的CAREs法案，为居民、企业和地方政府提供帮助；4月23日通过了规模4840亿的救助措施，增加小企业贷款项目和医疗检测机构拨款。
特朗普第二轮刺激计划核心措施是居民收入与就业相关补贴，主要目的仍是托底经济，稳住就业。背景则是前期大规模财政补贴支撑了居民收入与居民消费，但冬季疫情升级阻碍复工进程，零售消费与制造业库存指标都显示经济动能复苏放缓。2020年12月，特朗普签署8920亿第二轮刺激计划，刺激力度较上一轮明显缩水，显示其财政刺激立场更加谨慎。具体措施上，削减了对居民现金支票的直接补贴，降低了失业救济金的补贴标准，意在缓解冬季疫情对出行与复工的冲击；而对已经到期的救助小企业的薪酬保护计划项目进行了重新续作，主要是出于稳住就业的政策考量。
拜登力推美国救助计划，叠加疫苗接种拉动一季度的经济增长，实现百日新政的施政方针。当前随着疫苗接种的不断推进，发达经济体复苏方兴未艾，财政刺激政策仍在不断出台。今年3月11日，拜登政府正式签署了总额约1.9万亿美元的“美国救助计划”，实现了其财政政策主张的第一步。3月31日，拜登宣布了规模超2万亿的基建投资计划，又被称作“美国就业计划”，是拜登政府财政刺激政策第二步“美国复苏计划”的重要部分，不仅包括了传统的基建投资、还涵盖了绿色能源、研发、教育、社会保障等领域的长期投资，巨额财政刺激计划的推出，也在不断强化经济复苏的预期，预计未来全球需求将会继续大幅回升。
（三）拜登基建计划具体内容与历史对比
拜登基建法案出台背景及内容同奥巴马2009年的ARRA法案相似。在2009年奥巴马总统推动的《ARRA法案》中，也包含了提高教育、医疗等软实力，及对交通、可再生能源等基础设施建设的支持。2009年2月，奥巴马签署了总额达7870亿的经济刺激计划，该计划规模相当于美国GDP的5.5%，目标旨在提振消费与就业市场。减税占此次计划规模的三分之一左右，总额达2280亿，其他三分之二主要内容包括资助地方财政、扩大基础设施建设、强化科技研发等举措，总额约5590亿。
拜登基建计划与特朗普基建主张相比，差异体现在基建项目覆盖范围与融资方式的差异。特朗普强调基建项目的投向要有“高度优先性”，解决贫困地区的基础设施问题，明确重点领域投向公路桥梁等传统基建；而拜登基建计划范围更广，包括新能源项目、制造业项目等。特朗普代表的共和党主张政府参与基础设施建设往往导致浪费和低效，政府应当降低监管要求以吸引私人部门的资本来重建基础设施；而拜登代表的民主党认为联邦政府直接投资能够确保基础设施发展符合公共利益，也能够产生经济效益。
对比美国历史上的基建计划，拜登的基建投资计划总额合计约2.25万亿美元，总额相当于GDP的10%，超过奥巴马、克林顿、艾森豪威尔等，仅低于罗斯福新政；由于涵盖未来8年，每年投资额约占GDP的1%。大萧条后的罗斯福新政，主要是为了通过以工代赈，降低失业率、刺激经济。随后在艾森豪威尔、克林顿和奥巴马总统执政时期均出台过专项基建计划，提高国内的基础设施条件，增强美国实力。比如1956年艾森豪威尔主导的“美国州际和国防公路系统”项目，建设之初是为了能够增强军队的机动能力，计划在1957至1969年间投资近250亿美元，推动经济中长期发展。受此启发，1993年克林顿主导的“国家信息基础设施”建设项目，体现“新基建”的科技属性，旨在谋求科技领域的竞争力、刺激国内经济发展、增加就业机会，计划在20年间投资4000亿美元，逐步将电信光缆铺设到全国家庭用户。
（四）拜登税改计划具体内容与历史对比
拜登通过加税来解决基建资金需求问题，目前公布的加税计划主要是调高企业税，个税、资本利得税等内容仍在酝酿之中。4月7日，拜登公布的加税计划主要从五个方面着手：提高企业所得税税率；提高对公司海外资产的征税；防止公司转移资产至海外避税天堂；加强对公司的审计执法力度；取消对化石燃料行业税收优惠。具体包括企业所得税税率从21%提高到28%，并对账面利润超过1亿美元的公司征收15%的最低税，同时将美国公司海外子公司的营收最低税率从10.5%提高至21%，提高审计执法力度、取消对化石燃料的税收补贴等。4月22日，据彭博社报道，拜登拟提议将富人的资本利得税率由20%提高至39.6%，具体方案将于4月底敲定，若该政策被证实，其产生的后续影响将远远大于2013年奥巴马政府将长期资本利得税由15%上调至20%。
自20世纪80年代以来，美国已先后实施了多轮大规模的税制度改革。所得税率整体呈下降趋势，但减税多、加税少。里根政府上台采用了供给学派的政策主张，认为税负过高抑制了私人部门投资。里根政府在其执政期间实施了两项大规模的减税方案。而老布什总统任内经济出现了衰退，受经济全球化和国际间税收竞争的影响，再加上战争因素，美国财政导致了巨额的赤字，使得国会不得不通过1991年增税法案。
1993年克林顿上台后，为寻求国家干预主义和经济自由主义的平衡，大力推行振兴美国经济的“综合经济发展计划”，彻底扭转了“里根经济学”片面强调供给的经济政策。以此为契机，联邦政府开始削减预算赤字，推行适度紧缩的财政政策。小布什面对科网股泡沫破灭导致的低经济增长率和高失业率，通过减税政策促进了美国经济增长。
而奥巴马上台以后，为了应对次贷危机，延续了小布什政府的减税政策，在2010年通过的减税延期法案总金额高达8580亿美元，作为财政刺激方案的一部分。而特朗普税改则是美国优先战略的一部分，税改后的企业所得税税率由35%降至21%，美国税收吸引力大幅提升。纵观历史经验，减税在刺激经济发展的同时，也容易产生巨大的财政赤字的负效应，而赤字率和债务规模高企不断挤压财政空间。
长期来看，拜登加税举措可能终结全球竞争性减税趋势。过去数十年以来各国为吸引跨国企业投资纷纷降低公司税率，但08年金融危机之后欧美国家财政压力加大，如何在维持国家竞争力的同时保护公司税基成为重要命题。目前美国财政赤字规模前所未有，缩小财政赤字规模是当务之急。提高针对美国公司海外营收的税收是美国两党的共识，拜登特别强调向全球避税的世界500强企业加税。
2017特朗普税改将本土企业所得税率设置为21%、而针对企业海外利润设置10.5%的最低税率，是为了鼓励跨国企业利润回流美国缴税。拜登政府则寻求通过经合组织（OECD）与成员国政府达成协议，设置全球最低税收收入（GILTI）及21%的国际统一税率标准，以防止跨国公司利用知识产权将利润转移至低税率国家来逃税。发达国家主导的多边组织也在积极探讨公平课税问题，OECD于去年10月正式发布了税改蓝图，除了包涵针对互联网科技企业的数字税以外，还要在全球推出一个最低税率，防止跨国企业通过转移利润来侵蚀税收。
而随着新冠疫情加快数字经济的发展，同各国实施经济刺激后面临财政压力加剧，税改需求更加迫切。4月5日，美股财长耶伦表示，正在与G20各成员国合作制定全球最低税率以结束各国竞争。此举也得到了欧盟委员会的积极响应，未来将继续在OECD等多边框架下致力于达成一致税率。历史上美国的税改政策都将带来了国际化的影响，尤其是当今经济全球化背景之下，税基越发多变，各国对税收差异更为敏感。美国若推行加税，短期可能使资金和生产要素从美国本土流出，这迫使其他国家为减少外部冲击实行相似政策以减少税收差异，维持国际收支平衡。
03
拜登一揽子计划的前景及其影响分析
拜登一揽子计划在两党内分歧较大，直接落地概率较低，很有可能分步骤实施，基准判断是今年仅通过部分传统基建项目，更多项目实施将取决于下一财年加税计划能否通过预算和解程序生效。
（一）生效时间与实际规模仍有较大不确定性
基建计划难以获取两党支持可能拖延落地时间。虽然拜登主导的1.9万亿“美国救助计划”经过预算和解程序获得快速通过，但在众议院最终投票中没有任何一名共和党众议员投下赞成票。预算和解程序是美国国会参议院快速通过预算法案的一种方式，每个财年通常只能使用1次。鉴于2021财年“美国救助计划”已经使用了预算调解程序，下一次使用需待2022财年，即最早2021年10月方可以使用预算调解程序推动新法案。如果使用预算调解程序，拜登政府需团结民主党所有的参议员，民主党在参议院只拥有50席位，这意味着如果共和党一致反对，拜登基建法案必须获得党内的全票支持，才能赢得简单多数。
目前来看，民主党参议员并非都认可拜登基建，比如来自煤炭产区西弗吉尼亚的民主党参议员乔·曼钦（JoeManchin）提出，不会接受一个没有共和党支持且不加税的基建法案。尽管曼钦赞成向富人征税，但认为企业所得税的税率太高，支持将企业税率提高到25%这一全球平均水平。民主党内对于加税计划也尚未达成一致，4月13日，纽约州17位民主党议员称不会支持为总统拜登基建计划筹资的增税提议，除非该取消诸如州和地方税抵扣上限（SALTcap）等损害高收入者利益的措施。
拜登基建计划的落地规模或将打折，未来大概率分步骤进行。由于此前共和党总统特朗普也曾试图推进传统基建投资，两党在加大道路、桥梁、水电等传统基础设施的投资方面存在共识。以此为基础，两党协商形成的基建法案，可能主要集中于传统基建领域。4月22日，美国参议院共和党人提出了一项规模为5，680亿美元、为期五年的一揽子基建计划，作为对拜登总统2.3万亿美元计划的反提案，并称该提案体现了两党合作的诚意。该提案规模仅为拜登基建计划的四分之一，且低于共和党最初设定的6，000-8，000亿美元的目标区间。
从提案具体项目来看，体现出共和党任依然仅关注传统基础设施项目，50%以上的财政支出都用于道路和桥梁方面，其他还涉及到宽带网络、机场、铁路、水处理设施等。结合共和党近期的表态于行动，重点投向传统基建部分预计应该能够将得到共和党的支持，作为两党法案通过。而涉及到新能源、加税等计划，将面临共和党的反对，只能在下一个财年以预算和解程序通过。使用预算和解程序直接通过法案，必须依靠党内的普遍支持，即获得全部50张民主党参议员的支持，需要等到2022财年再推动立法。
地方政府配合意愿不足导致刺激效果不及预期。美国财政体制是比较彻底的财政联邦主义，州和地方对当地议会负责，并不需要对联邦政府负责，没有上下级从属关系。因此，州和地方政府在财政支出方面占据主导地位，基建投资具有较强的地方属性，投资主体、受益主体也以地方为主。全国范围内的基建投资中，州和地方政府投资占比超过70%。尤其是道路、运输、水电等传统基建，联邦政府基建贡献率非常低，主要是由州和地方政府的基建投资贡献。由于美国地方政府收不抵支、加之基础设施项目对私人资本的吸引力不足、多项基建规划如奥巴马“北美高铁”蓝图并没有实现。即使联邦政府通过转移支付给予州政府，但是最后基建项目落地依然具有很大不确定性。
（二）对美国经济与社会的影响
现在依然处于消费品补库存和企业产能利用率修复的初期。往前看，预计消费需求从疫情期间异常高位逐步回归正常，而较低的消费库存逐步回补，疫苗接种加速或将于二季度末实现群体免疫，基建计划将推动企业复工和产能利用率，叠加低基数效应，推动美国经济步入复苏下半场。而加税计划则会对经济增长造成负面影响，税务基金会和税收政策中心均预估会使未来十年GDP下降1.62%~3.4%。
测算基建计划的经济的拉动作用，需要估计政府投资基建的财政乘数问题。政府基建投资具有两面性，一方面基建项目作为社会公共资源具有外部性，对社会生产与消费的拉动作用，体现为乘数效应；另一方面，政府公共部门项目如果未能有效发挥杠杆作用，可能对私人部门投资造成挤出效应。财政乘数随着政府杠杆率的提升会出现下滑。根据美国联邦预算尽责委员会（CRFB），奥巴马ARRA法案中的基础设施投资的财政乘数位于0.4至2.2之间。若拜登基建计划得以部分通过，其中与传统基建相关和制造业投资相关的约1万亿美元达成共识的可能性最大，预计对美国2022年GDP增速的拉动0.8个百分点。若拜登基建计划最终规模达到2.3万亿美元，未来8年平均每年约2900亿美元，预计基建投资对2022年GDP拉动约1.8%。
基建计划将刺激大宗商品需求，推动通胀预期，从而继续推动长端利率走高。基建和新能源是拜登计划的最重要组成部分，拉动有色金属与石油行业需求。大宗商品供需格局改善，可能导致通胀超预期上行，美国前财政部长萨默斯批评当前美国宏观经济政策可谓40年来“最不负责任”，当前财政货币双宽松可能导致通胀加速上升。通胀预期上行也将带动实际收益率的抬升，未来无风险利率持续走高将对实体企业融资与经济需求产生抑制作用。
拜登的计划对股市的影响是双刃剑。一方面，基建计划刺激国内复工与消费需求，提振中上游周期行业的景气度，改善相关行业公司的盈利。另一方面，提高企业所得税和资本利得税、均不利于风险资产投资。2018-2020年度标普500指数成分公司的实际有效税率明显低于法定企业所得税率21%，远远低于拜登主张的28%法定税率。如果法定税率从21%上调至28%的话，或将拖累标普500的2021年盈利增速近十个百分点。预计今年能源、航空等周期板块业绩有望迎来强劲反弹，餐饮旅游等消费行业盈利也将回升明显。当前美国个人消费支出中耐用品支出已经远超出疫情前水平，而服务性消费支出仍距疫情前有较大距离，明年消费结构上可能出现调整，服务类消费可能出现补涨。
拜登实施加税以实现增加财政收入、缩窄贫富差距的目的。就财政收入而言，据税务基金会（TF）报告统计，拜登加税在未来十年可以筹集约2.8万亿税收收入，预计加税将使工资水平下降、就业岗位流失，使收入差距缩小但整体居民税后收入下降。长期以来，民主党政府的意识形态中要求维持社会分配均衡，税收政策的重点是对富人征税来贴补穷人；而共和党政府则主张减税，通过增厚企业利润的途径来扩大就业，但一定程度上扩大了富人的收入，加剧了社会的贫富差距及不平等现象。预计拜登推动加税后，将降低高收入居民的税后收入，而对中产及低收入居民更有利。根据美国税务政策中心（TPC）测算，较当前税制而言，2030年增税将使美国居民个人平均税后收入降低1.2%，且收入越高承担的加税幅度越大，收入前1%的人税后收入将减少9.7%，而收入末20%的人仅因税改导致税后收入增加1.2%。
（三）对中国的外溢效应需要积极应对
美国财政政策也将通过经常项目与资本项目对中国产生外溢效应。对中美贸易的影响首先体现为直接拉动对美基建相关出口需求。美国重修高速公路、桥梁、港口、机场、学校和医院等基建投资将带动中国的工程机械、电力设备、矿产品、水泥、汽车零部件等领域的出口需求。其次美国基建投资增速的回升，也可能会拉动全球基建投资增速的全面增长，将会为制造业周期与大宗商品需求带来新的增长动力，国内的钢铁、化工、有色金属等行业将有所受益。未来若全球经济步入过热阶段，美国货币政策启动正常化进程，将加速美元回流，通过金融渠道和资本外流产生负面溢出效应，这可能危及宏观金融稳定。
随着全球经济一体化与资本流动的快速发展，大国的宏观经济政策的溢出效应愈发显著。而一致行动、共同加强的宏观经济政策通过避免负外部性变得日益紧迫和重要，国际宏观政策协调往往有助于帕累托最优的实现。系统性危机爆发后，单个国家的利己行为不但难以达到“利己”的目的，反而可能因损害他国利益而最终不利于危机治理。后疫情时代，全球经济的深层次结构性矛盾并未解决。加强国际宏观政策协调成为各大经济体的共识，各国应该联手加大宏观政策对冲力度，防止世界经济再度陷入衰退。各国在出台政策时需要防止以邻为壑，尽量降低给他国造成严重的负面溢出效应。新兴经济体在加强宏观政策协调的同时，必须坚持以我为主，逆周期政策时要兼顾金融监管，防控金融风险。
美国的基建计划有可能推升外资回流美国，但同时美国的加税计划减轻了中国继续大规模减税降费的外部压力。近年来中国持续实施减税降费，税收占国内生产总值的比值持续下降，目前保持在15.2%的水平，在世界各经济体中比值是最低的，但是大国必须保持一定的宏观调控能力和宏观税负水平，持续大规模的减税降费不利于财政可持续性。美国加税为中国稳定宏观税负减轻了外部压力。中国将持续完善政府债务管理，保持政府部门宏观杠杆率基本稳定；持之以恒抓实化解地方政府隐性债务风险，坚决防范基层三保支出风险，确保财政经济稳健运行、可持续。在减税降费方面，制度性的减税降费政策将继续实施，进一步加大对小微企业和个体工商户的税收减免力度，阶段性的减税降费政策适时退出。
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