关注金融风险的体制性因素
作者：李玉成 来源：学习时报
党的十九大以来，我国宏观杠杆率趋于稳定，野蛮扩张、非法集资等金融乱象初步遏制，金融风险由发散状态向收敛状态转变。与此同时也要看到，我国仍处于新旧动能转换时期，长期积累的金融风险进入易发多发期，外部不确定因素有所增多。2019年4月19日中央政治局会议指出，当前经济运行仍然存在不少困难和问题，这其中既有周期性因素，但更多是结构性、体制性的。因此，需要深入分析金融风险背后的体制性因素，着力强化金融监管制度供给，提高金融监管的效力和效率，为防范化解金融风险提供有力支撑。
金融监管制度的盲区和短板
当前金融监管制度安排仍有盲区和短板，是防范化解金融风险必须解决的体制性问题。
金融事权划分不够清晰，固化结构问题。现有安排离“纵向到底横向到边”还有差距，特别是事关风险的责任不够清晰，难以实现市场出清，使得金融机构、市场、产品体系缺乏弹性。纵向来看，尽管地方事实上承担了不少金融事务，但中央和地方金融事权划分作为金融基本制度并没有制定法律，现有安排缺乏稳定性和强制性。譬如，对于监管在中央的属地金融机构发生风险，在存款保险制度、保险保障基金等赔付后中央与地方救助责任制度阙如，对于监管在地方的属地金融机构，多未建立风险救助机制。横向来看，新技术驱动金融新业态新模式快速涌现，由谁第一时间把新业态新模式纳入监管，从而避免重蹈P2P乱象之覆辙，相关规定并不明晰。
金融监管方式趋行政化，放大周期效应。一方面，金融监管机构和监管者均有行政层级，习惯于依照政治审慎原则履行部门职责。发展思维主导时，为了扩大话语权，倾向于做大规模、过度创新，客观上助长资产泡沫；监管思维主导时，为了阻断风险源，倾向于一窝蜂收紧缰绳，可能适得其反，加快风险爆发。另一方面，追溯我国金融市场主体，多源于监管机关或地方政府的红头文件，目前仍有不少金融机构系监管机关下属单位，以行政命令方式直接干预金融机构运营的情形仍然大量存在。譬如，关于农村信用合作社的正式法律长期缺位，省级农信联社异化为行政管理机关，市场化改革至今尚未破题。
地方金融监管不够规范，存在套利空间。各省虽然成立了地方金融监管局，但地方金融监管制度总体粗疏，难以做到全国一盘棋、监管无死角。一是协调不顺畅，省级金融监管局处于“上无对口部门、下缺对应力量”的尴尬境地。二是法治不完备，多依据部门规章或规范性文件执法，法律层次和效力偏低。三是标准不统一，机构设置、监管尺度多不一致，甚至发生“监管竞次”行为。四是能力不充足，各地普遍人员编制不足、干部来源多样、专业背景缺乏、培养培训不够，难以切实履行属地风险处置的相关责任。
金融监管制度有效供给不足的原因
盲区和短板是金融监管制度有效供给不足的外在表现，其原因要从制度供给的环境、主体和流程中去寻找。
制度供给主体相对单一。各国金融发展经验表明，在金融深化过程中，市场与政府都是制度供给主体，对于地域广阔、人口众多的大国，地方在制度供给中也发挥着重要补充作用。与欧美国家的“自生自发”不同，我国金融业发展具有很强的“制度拟制”特征，其形成、发展和转型是中央政府强力投放金融制度的结果，并取得了绝大成功。然而，随着我国金融市场规模进入世界前列、参与国际金融治理地位显著上升，我国金融系统的复杂性呈指数上升，现有制度供给格局就让制度市场不兼容、央地激励不相容等问题凸显出来。
制度设计、执行和监督角色相对重叠。金融专业化、专门化和精细化要求越来越高，客观上使得制度供给高度依赖具有专业知识、信息和能力的金融监管部门。从实际运行看，我国金融监管部门主导或强烈影响着金融立法、行政、司法和监管过程，在某种意义上“垄断”了金融权力。这不但使得金融监管部门习惯以行政化方式进行监管，容易引发金融监管腐败，而且固化了垄断性的国有金融产权结构，降低金融体系整体效率。
制度供给独立性相对不足。金融监管不改变生产可能性边界，只能促进经济尽可能接近边界，这就要求其保证专业性、客观性、中立性和公正性。目前，我国金融监管部门还属于比较弱势的行政部门和参公事业单位，相对于其他行政部门和地方政府的专业性和独立性难以得到有力保障。为配合财政、投资、区域等宏观调控政策，金融监管制度往往需要变动，地方政府也有强烈冲动对监管派出机构施加影响，这些在客观上都放大了金融顺周期效应。
完善金融监管制度供给的对策建议
完善金融监管制度供给需要坚持目标导向与问题导向相结合，坚持顶层设计与微观改进相结合，坚持补齐短板与加固底板相结合，提高制度性供给水平，破解体制性问题，打赢防范化解金融风险攻坚战。
优化顶层设计，完善金融权责体系。通过立法形式，明确中央与地方在金融发展、金融监管、风险处置等方面的责任，明确监管部门、出资部门、组织部门在金融发展与稳定中的权利与义务，限制权力滥用，避免责任缺失。
规范权力行使，提升监管整体效能。深化国有金融机构市场化改革，保障国有金融机构市场主体地位。推进金融机构公司治理改革，确保内控制度建设到位、执行到位。完善市场化金融市场退出机制，尽快制定出台高层级法律法规，明确退出标准、退出程序和法律责任。建立科学的金融监管绩效考核评估体系，将监管人员效益与监管绩效适度挂钩。适时搭建全行业、全区域的统一金融监管平台，实现对各类金融机构和金融行为全时段、全方位的筛选、甄别和预警。加大金融领域反腐败力度，切实做到“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”。
补齐监管短板，织密地方监管网络。建议对省级地方金融监管部门实行双重领导，对省以下探索垂直管理体系，以顺畅宏观调控和微观监管政策执行、反馈、调整、改进机制和市场传导机制。对省级地方金融监管部门具有必要前瞻性和一致性的“三定”指导意见，避免互相攀比和投入不足。探索县以下中央和地方金融监管队伍共建、人员共用，盘活人才和编制资源。中央金融监管部门加快“7+4”类机构监管法规的立改废释工作，各省级政府加快制定“7+4”类机构的监管细则，明确具体操作规程，形成一类机构一套办法、一类业务一个指引、一类产品一项标准。
加固风险底板，强化金融权益保护。着力践行以人民为中心的发展思想，把金融投资者和消费者保护放到更加重要的位置。建议制定专门的金融投资者和消费者保护法律，建立全国统一的金融投资者和消费者保护体系，省级金融监管机构要设立金融投资者和消费者保护部门，加大对涉众型非法金融活动的打击力度，加强对分散弱势群体的教育和权利保护，防止金融领域风险传导至社会、政治领域，牢牢守住不发生系统性金融风险和大规模群体性事件两条底线。
责任编辑：梁斌 SF055
