核心导读
2019年7月，山东省能源局一纸公示，将德州凯元热电有限责任公司（以下简称“凯元热电”）列为“所在地区唯一、不可替代民生热源”，按政策不属于立即关停范围。然而仅三个月后，这家服役近二十年的民营热电企业便被列入关停名单。2021年12月，在供热替代方案未落地、补偿未达成的情况下，凯元热电被强制关停。五年后的今天，这家企业仍在为生存而战——一场行政诉讼，从“中止”到“恢复”审理，再到一份被专家称为“漏洞重重”的一审判决，让这起案件暴露出的问题远不止个案本身。
（资料图。）
“免关”企业为何突遭关停？
凯元热电的故事始于2011年。那一年，山东民营企业家冯承强通过德州市政府的招商引资项目，投巨资重组收购了亏损严重的国有企业——德州凯元热电有限责任公司。彼时的凯元热电正濒临倒闭，冯承强的接盘被寄予厚望。
2019年6月，山东省政府发文要求关停“非所在地区唯一、不可替代民生热源”的30万千瓦以下燃煤机组。同年7月，山东省能源局公示名单明确将凯元热电列为“所在地区唯一、不可替代民生热源”，按政策不属于立即关停范围。
然而仅三个月后，形势急转直下。在山东省能源局鲁能源电力字〔2019〕240号文件下达的第一批关停计划中，凯元热电两台机组被突然列入，拟关停时间定为2021年12月。后经凯元热电工作人员与山东省能源局核实，无论是“保留名单”还是“关停名单”，所列名单均系各地市发改部门上报后由省能源局备案公布，无需该局核实、批准——这意味着，凯元热电的命运，实际上掌握在地方手中。
2021年5月11日，德州经济技术开发区管委会向凯元热电下发《关于切实做好德州凯元热电关停工作的通知》，明确要求2021年12月底前完成关停。2021年12月，在供热替代方案未完全落地、资产处置未达成一致、人员安置未妥善解决、补偿标准未确定的情况下，凯元热电被强制关停。
令人费解的是，凯元热电关停后被德州市政府纳入《德州市2023年12月关停退役名单》，并于2024年下半年向山东省能源局申报关停。德州市发改委相关负责人解释称，“之前凯元热电的两台机组一直处于停运状态，但可以视为关停”。这意味着，同一家企业，一边被管委会以“政策性关停”之名强制关停，一边又被市政府以“主动停运”之名申报关停验收。
4.5亿评估仅补1.73亿，核心资产被排除
关停前后，双方成立工作专班，就资产核资、职工安置、补偿标准等进行多轮协商，并共同委托第三方评估机构出具报告。2023年，德州天衢资产评估有限公司受双方共同委托，出具评估报告，凯元热电相关资产估值约4.50亿元。
然而2023年7月，天衢新区管委会单方作出《补偿决定》，核定补偿金额约1.73亿元，与评估值相差近2.8亿元。争议核心在于：管委会将高温水管网、蒸汽管网、换热站等关键资产排除在补偿范围之外。
管委会的补偿决定给出的理由包括：高温水管网“始终处于使用状态，能够产生价值，未产生实际损失”；蒸汽管网“已停用多年”，“实际上已无启用可能”；交通工具、办公设备等“企业可通过市场交易自行处理”；土地使用权因“企业转型后使用且未申请评估”而不纳入补偿。
凯元热电主张，关停后其供热管网、换热站等设施被无偿移交至管委会下属国有供热企业——德州经济技术开发区恒益热力有限公司持续使用。公开信息显示，恒益热力成立于2021年9月，系德州经济技术开发区国有企业。而管委会则辩称，相关资产因融资租赁纠纷被法院查封，所有权归属华夏金融租赁公司，己方系“经协商并获法院许可租赁使用”。
“以止代审”引发媒体质疑
2025年，凯元热电在多年沟通无果后提起行政诉讼，请求确认案涉关停通知违法、撤销补偿决定、依法给予公平补偿。
2026年2月6日，德州市德城区人民法院公开开庭审理，双方完成举证、质证、法庭辩论全部程序。然而2026年3月13日，法院作出（2025）鲁1402行初196号行政裁定，以“为了化解行政争议，妥善处理行政纠纷”为由，裁定中止诉讼。裁定书未载明中止期限，主审法官仅口头告知原告代理人“不会超过18个月”。
这一裁定引发媒体广泛关注，被称为“以止代审”。北京大学、中国政法大学等多位法学专家明确指出：案涉中止诉讼裁定缺乏事实与法律依据，属于对行政诉讼司法解释兜底条款的滥用，构成法律适用错误与程序违法。专家指出，“化解行政争议”是行政诉讼的立法目的，而非导致诉讼无法继续的客观障碍。法院未明确中止期限，仅模糊承诺“不超过18个月”，实质导致案件无限期搁置，六个月法定审限被彻底突破。
经媒体报道后，德城区法院于5月15日口头通知“恢复案件审理”，但未作出书面裁定。
一审判决：自行关停？专家：漏洞重重
2026年6月9日，德城区法院作出一审判决。判决认定“关停行为系原告自行关停的行为”，以不符合起诉条件为由驳回了原告的诉讼请求。
6月25日，一场针对该案的研讨会在京召开。中国政法大学副教授范伟、中国政法大学房宝国教授、北京泽亨律师事务所副主任隋思金律师等与会专家就本案展开讨论，形成共识：一审判决程序违法、实体审查错误，经开区管委会关停行为无职权、依据存瑕疵、违反正当原则。
关于“自行关停”的认定，专家指出这一结论与在案证据完全相悖。2021年5月11日，管委会单方作出关停通知，明确指令凯元热电于2021年12月底前完成关停，该文件系对外产生法律效力的具体行政行为。后续关停全过程均由管委会专班统筹、多部门联动管控推进，企业始终处于被动落实行政指令的状态。被上诉人自始至终未提交上诉人主动关停的书面申请、自愿关停的确认文件等核心证据。专家还指出，一审判决违背日常生活经验与企业经营基本常识——经营者不可能主动作出自陷大额亏损、债务爆发的决策。
关于职权边界，专家指出一审判决混淆了“行政主体资格”与“专项执法职权”。燃煤机组关停属于能源、生态环境交叉监管领域，法定责任主体为市级政府及发改、能源、生态环境部门。现有法规及德州市职责边界清单均未将该职权下放至经开区管委会。“开发区吹哨、市直部门报到”仅为工作协调机制，不构成法定职权转移。管委会作出关停通知属无职权依据的重大违法情形。
关于执法依据，专家指出一审未实质审查省级关停名单的合法性。2019年7月山东省能源局已将凯元热电列入“唯一不可替代民生热源”保留公示名单，企业据此形成的信赖利益应予保护。三个月后出台的240号文将其调整为关停对象，未提供“热源可替代”等任何事实依据，且名单调整完全依赖经开区单方上报口径。山东省能源局的机组名单仅为事实公示、身份确认，不设定关停义务、不授予执法权限，不具备强制处分效力。
关于程序违法，专家指出案涉关停未履行告知、听证程序，未落实“先补偿后关停”原则。补偿范围剔除已被国企占用的管网资产，政策反转的损失完全由民营企业承担，违反信赖保护原则与营商环境保护要求。
关于审查规则，专家指出一审审查强度严重不足：机械拆分“关停行为”与关停通知，仅凭补偿协议、企业回函反推系企业自行关停，未调取关停专班记录、现场执行记录等核心证据。整体呈现“程序走完、实体留白”的审理特征。
民企困局：从企业家到“老赖”
因关停补偿迟迟不到位，凯元热电债务诉讼不断。企业实控人冯承强从昔日风光的民营企业家变成“老赖”。冯承强感叹：“真正挡住我和凯元热电的，不是资金和市场，而是公权力联手导演的这出‘关停造假’事件，凯元热电也因此错过了企业发展四年多的黄金期。”
本案是政策性关停背景下民企与开发区行政机关产生重大权益冲突的标杆性行政争议案件，集中暴露能源民生领域行政执法、公平补偿、司法救济、营商环境保护四大核心矛盾。正如专家所言：有政策不等于有法定职权、有工作部署不等于可以突破法律规定、有补偿不等于行政行为本身合法。政策性关停也必须严守职权法定、依据合法、程序正当的底线，越权关停依法应当确认无效。
热电厂等重资产公用事业民企投入周期长、沉没成本极高。本案的审理具有典型意义：合法投资、合规经营形成的资产和经营权，不应受地方行政随意调整侵害；即便产业调控，也有足额补偿兜底，才能稳定民间资本投资能源民生领域的信心。行政机关调控要有边界、守程序；市场主体享有完整财产与经营抗辩权利；司法机关必须中立裁判、畅通救济——任何一方不能突破法律框架侵蚀另一方合法权益。
责任编辑：刘万里 SF014
