作者 沈贵明 (系华东政法大学经济法学院教授)
国企改革对我国市场经济体制建设和完善功不可没，但同时还有很多问题没有解决。从投资效益的角度来看，国企经济效益不佳是保护国有资产的最大问题。提高国企经济效益，国企监督机制是绕不开的问题。
加强国企现代制度建设，完善国企监督机制，不能桎梏于传统思维走老路，也不能跟随国外现有规则走盲道，而要尊重原理，契合实际，大胆转变监管思维方式。
从企业分类上
完善国企监督机制
我国企业分类方式的发展轨迹基本上是从按有所有制分类到按责任形式分类，前者的分类为全民企业、集体企业、私营企业、外商投资企业等，后者的分类为个人、合伙和公司等，这种分类变化被誉为是适应了由计划经济向市场经济发展的需要。
责任形式对企业的分类，在一定程度上体现了市场经济发展的要求。虽然这种分类方式对突破计划经济体制下的企业制度体系、构建市场主体体系起到了积极的作用，但是仍不能满足我国现代化企业制度升级发展的需要。因为，以这种分类方式构建的企业制度，既没有充分注意到国有企业的特性，也没有充分考虑到企业规模对企业经营的关系。
基于这种分类方式形成的现行企业法律规则，忽视了企业规模因素。在由两三位自然人投资设立的小规模的有限责任公司里，有着较为严格的企业机构设置及其与股份有限公司机构相同的权力配置，这不仅限制了投资人的意思自治，更是增加了企业的经营成本。良好的意思自治机制，既会提升管理效率，也会产生相应有效的监督机制，因为这个机制是建立在意思自治的信用基础之上的。
对国有企业来说，规模对治理和监督机制的构建意义或许更大，因为相同组织形式而规模不同的企业，更需要区别对待。我国现行企业制度的实践表明，较大规模的国资控股有限责任公司，适用与规模较小的自然人投资设立的有限责任公司相同的法律和相同的治理规则，容易导致国资大股东控制下的管理集权和监督机制的失灵，诱发腐败现象。
规模效益是企业追求利润的方式之一，这表明企业规模与企业效益具有内在联系。企业规模与企业经营方式相关联，企业规模大小不同，经营管理方式也会有所区别。企业规模与企业监督机制相关联，企业规模不同，监督方法、监督机制也会不同;企业规模大小不同，监督的方式也不应当相同，从根本上说，这是由管理的效率和经营的成本所决定的。基于产权(股权)关系、责任形式构建的企业形态分类固然重要，但不应当忽略企业规模的价值。
在上市公司的企业管理机制中，董事会居于治理机制中心地位，伴随着董事会权力扩大的是股东会的权力缩小，这不仅表明了股权关系重要性的减弱，更是企业经营管理方式的变化和监督机制的重构。然而，当人们将这种机制与有限责任公司管理、监督机制相比较而赞赏这种机制优越性的时候，必须要认识到的是，这种机制的成本较之于有限责任公司而言是极高的，它的有效运作，必须要以一定规模为基础。
对国资企业来说，为了保护国有资产，我们可以强调产权关系的重要性，但事实证明，仅此是不够的。看看美国的公众公司严格的治理机制，审视阿里巴巴合伙人对公司的控制，正视我国一些国资控制企业严重的贪腐现象，我们应当认识到，基于责任形式分类构建的我国现行企业制度，难以适应现实经济生活发展的需要。在完善我国企业制度分类体系结构、完善我国企业治理机制和监督机制时，应当充分考虑企业的规模因素，必须尊重企业追求效益的天然属性要求。
监督的实质是
制约而不是分权
我国现行公司法设立的是由股东会、董事会、监事会组成的治理结构，其实质是国家治理分权理论，即决策权、执行权和监督权“三权分立”理论在公司制度中的运用。但事实证明，这种治国的分权制衡理论，在企业组织体中是难以完全凑效的，至少在我国并不成功，无论是民营企业还是国有企业。
由于资本与利润关系的魔力和市场激烈竞争的驱动力，在现实生活中，企业“三会分权”演化成了一种新型的“权力集中”，即企业控制者的“集权”。这在我国具体表现为“董事长·法定代表人·法人”的思维路径和独断专权的实际运作。
从制度规则层面分析，首先，执行权集中于董事或董事会，在我国行政级别的“科层”管理体系结构的背景下，董事会的执行权最终集中于董事长;其次，股东会由大股东控制，而大股东控制下的股东会实际上又控制了董事会和董事长，导致决策机制弱化，甚至形同虚设;再次，监事会的监督机能先天不足，因为监事会对董事会的监督实质权力只有“提意见”，没有实质的纠错权限，假如赋予监事会享有纠错权限，就会使监事会转化为决策机构，这又与监事会的性质相悖，也不符合“三会分权”的制度原理。
最终，公司的所谓分权制约有名无实，相反，为控制者的“集权”提供了合法的根据。这种在分权制约外表掩盖下的“集权”更具隐蔽性和蒙骗作用，危害也就更大。这种新型集权的危害在国有企业高管的腐败案中已经得到了充分的佐证。
监督的实质是制约而不是分权。分权只是监督的方法之一，分权的目的是形成制约;法律对企业监督机制的设计，不应当满足于分权框架的构建。
以制约为目的的企业监督机制，在总体思路上可以分为两类，即事后监督制约和事前监督制约机制。事后监督制约实质上是对管理者不当行为责任的追究机制，这一机制本质上是民事主体内部的纠纷解决机制，在具体形式上有内部自我解决机制和外部解决机制，前者可以由章程设定，后者由法律规定，包括公权力在内的外力介入，即仲裁和诉讼机制。
事前监督制约机制是通过章程和法律设定的对管理者行为的约束机制。尽管追究错误行为责任的事后监督制约机制是监督制约体系中不可或缺的重要组成部分，但是，这一机制的成本相对较高。从企业运作的特性来说，事前监督制约机制的作用更为重要，与企业治理机制的联系更为密切。
事前制约的路径主要有三：其一，分权制约。分权是对权力的分解，既有对不同性质权力的分解，还有对相同性质权力的分解。其二，程序制约。程序往往是管理规则的需要，因为管理的体系化离不开程序制度的保障，同时，程序又往往是形成制约的有效路径，如决策程序、管理职权行使的流程等。三是信息公开的“阳光”制约。信息公开，是保障股东知情权的基本措施，也是监管制度的有机组成部分。信息公开，使管理者的职务行为有效地置于投资者和相关利益主体的监督之下，置于整体利益和道德标准评判的制约之中。
突出监督内容的针对性
大陆法系国家对企业监督机制，基本上是从“机构”的角度来设置的，即通过机构之间的分权设置，形成监督机构对执行机构的监督。这种监督机制实质上是“三权分立”的治国理念在企业治理中的运用。我国公司立法及相关的国资企业治理机制立法深受此理念影响。这一监督机制的思维路径是：集权会导致腐败，所以要分权;分权就是将权力按不同性质的进行分解分配，然后按不同性质权力设置相关的机关，以保证相应权力的行使，由此，形成不同权力性质机构之间的制衡机制和监督机构对执行机构的监督。
然而，这一理念的思维逻辑是不严谨的。除了前述的“分权不是目的，制约才是核心”以及“制约不仅仅是分权”的理由之外，还有重要的原因是：企业不同于国家，治国分权制约理论未必完全适合于营利的企业。对营利性企业的监督机制构建，市场价值规律、企业管理的规律以及企业的组织形态、企业的规模等因素的影响或许更为重要。
诚然，分权原理及其必要的机构设置，是现行公司治理机构的基础，对监督机制的构建也具有重要意义，但是，不能将此作为监督机制的全部内容而忽略其他相关因素对监督机制影响，更不能止步于企业治理中分权的制度构建。
实践表明，以基于不同权力性质形成的机构对机制的监督机制，不能达到有效的监督制约目的，完善现代市场经济体制下的企业监督机制，必须要转变思维，应当更加注重监督的内容，要根据监督内容的需要来构建监督机制，以突出监督的针对性，以实现监督的专业化，促进监督的有效性增长。
对企业经营监督的内容包括两大类，一是对企业管理和经营事务行为的监督，其实质是对执行事务行为的监督;二是对企业财务的监管，其实质是对经济效益的监督。在现代化的市场经济中，这两类监督都具有不同的属性、不同的特定，都具有专业性。不讲针对性、不讲专业性的监督，不可能是有效的监督，不可能是科学的监督。无论是对执行行为的监督还是经济效率的监督，都应当具有针对性;对于监督权的行使主体的相关规则构建，应当趋于专业化发展。在这个方面，对国资企业具有更为重要的现实意义。我们坚信，监督制度的专业化建设，将会极大地提升监督效率。
