◇ 作者：中诚信国际研究院院长 袁海霞
中诚信国际研究院研究副总监 汪苑晖
◇ 本文原载《债券》2026年6月刊
摘 要
政策性金融工具是由政府主导，由国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行具体运作的特殊金融手段，以“准财政”的形式提供长期限、低成本资金，发挥对重大项目的支撑作用。2026年《政府工作报告》提出发行新型政策性金融工具8000亿元。这一举措延续了我国在关键时期运用政策性金融工具稳增长、调结构的政策逻辑，也是应对当前经济形势、服务高质量发展的重要方式。但实践中仍面临项目储备不足、社会资本参与不充分、资金使用管理水平有待提升、跨部门协同不畅等现实约束，需要从多维度进行优化，推动资金用足、用好。
关键词
政策性金融工具 基础设施建设投资 政策协同 项目储备
政策性金融工具实践及2026年实施情况预测
自2015年以来，我国先后推出三轮政策性金融工具，每一轮均结合当时经济发展需求，在功能定位、资金来源、撬动能力等方面不断优化，形成了“政策引导、市场运作、财政货币协同发力”的鲜明特征。梳理我国政策性金融工具的三轮实践，可以为2026年新型政策性金融工具（以下简称“本轮工具”）的实施提供参考。
（一）政策性金融工具实践总结
自2015年以来，我国先后推出三轮政策性金融工具，均在宏观经济下行压力加大、投资增速下滑的关键节点推出，是逆周期调节的重要抓手。
第一轮政策性金融工具于2015—2017年推出。其间，我国基础设施建设项目资本金缺口突出，国家开发银行、中国农业发展银行向中国邮政储蓄银行定向发行债券并成立专项建设基金，资金规模为2万亿元。第二轮是2022年推出的政策性开发性金融工具。受新冠疫情等因素影响，我国基础设施建设资金缺口扩大，我国先后落地两批政策性开发性金融工具，资金规模合计约为7400亿元。第三轮是2025年推出的新型政策性金融工具，资金规模为5000亿元，撬动投资规模超7万亿元。
上述三轮政策性金融工具在实践中持续优化，与我国经济发展需求相匹配。一是功能定位实现拓展。第一轮政策性金融工具主要投向棚户区改造、城市建设等传统基础设施领域，第二轮推出的政策性开发性金融工具重点投向中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域、重大科技创新等领域以及其他可由地方政府专项债券投资的项目。第三轮推出的新型政策性金融工具进一步转向培育新质生产力、扩大内需，积极投向数字经济、人工智能、消费领域等，发挥稳增长、调结构、增后劲的重要作用。二是资金来源多样化，成本不断下降。第一轮政策性金融工具的资金来源主要为政策性金融债融资，后两轮采用“央行抵押补充贷款（PSL）+政策性金融债+财政贴息”模式，随着央行下调PSL利率、整体降息带动政策性金融债发行利率下行，资金成本稳步下降。
（二）本轮工具的实施情况预测
2026年是“十五五”开局之年，经济运行依旧面临多重挑战，预计本轮工具的应用将延续成本低、期限长、资金撬动作用大的特点，结合国家发展规划的战略导向优化投向结构，兼顾稳增长与调结构。
1．本轮工具仍具有成本低、期限长的特点
第一轮政策性金融工具实施过程中设立的专项建设基金采用中央财政给予90%贴息的机制。在实行财政贴息后，项目单位的实际融资成本仅为1.2%。第二轮推出的政策性开发性金融工具实施过程中，项目单位的融资成本降至1%。本轮工具将延续已有的筹资模式，同时低利率背景下政策性金融债的发行利率仍有下降空间，实际资金成本或较2025年再降0.25个百分点左右（见图1）。此外，本轮工具将延续期限长的特点，与重大项目周期长、收益获取慢的特点更加匹配，预计对半导体、量子科技等长周期项目的支持期限可进一步延展至20年。
2．新领域及经济大省或继续成为投放的重点
结合《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“‘十五五’规划纲要”）分析，笔者预计本轮工具将进一步聚焦新质生产力、新型城镇化等领域，向人工智能、低空经济、消费升级、城市更新等方面倾斜。在区域布局上，预计本轮工具将继续向投资项目准备充分、资金用得好、社会资本活跃的地区倾斜，尤其是经济大省。
3．理论上有望带动更多投资
政策性金融工具兼具政策性和市场化运作特征，预计本轮工具将继续带动更多社会资本流向重点项目。例如，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行（以下简称“3家银行”）可联动旗下产业基金对项目进行股权投资，引导商业银行提供配套贷款，发挥“投贷联动”优势。从资金的撬动作用来看，若按照我国基础设施建设项目最低资本金比例为20%—40%、本轮工具作为资本金的占比上限为50%估算，则本轮工具8000亿元的额度理论上能带动4万亿—8万亿元基础设施建设投资；若参考前两轮工具10—14倍的杠杆倍数，则有望带动8万亿—11.2万亿元总投资。
本轮工具使用过程中面临的挑战
政策性金融工具在以往实践中发挥了重要作用，但受经济环境、项目质量、市场机制等多重因素影响，其政策效能的释放仍面临一些挑战。这些挑战的产生并非由于政策设计本身存在短板，而是由于在项目储备、社会资本参与、项目建设及资金管理、跨部门协同发力等方面存在不足，容易影响政策的实施效果。
（一）优质项目储备不足，项目质量与资金投放的匹配度有待提升
优质项目储备不足是当前多数政府投资项目落地过程中面临的核心挑战。优质项目的条件不仅包括项目符合资金投放标准，还包括具备开工建设条件。优质项目储备不足是多种因素交织的结果，这些因素既包括各地资源禀赋、发展阶段差异带来的项目类型分化，地方投资管理效率偏低带来的前期工作疏漏，也包括对新领域的评估体系不完善以及对发展趋势的把握能力不足等，容易引发“资金等项目”或“项目不达标”等问题。
一方面，在工具投放时间紧、任务重的情况下，个别地区为争取政策性资金，存在项目申报“重数量、轻质量”问题，例如，缺乏完善的项目可行性研究报告，环境影响评价、用地审批等前期工作滞后等，造成项目申报失败或难以开工。另一方面，新质生产力领域尚处于产业化培育初期，部分地区缺乏清晰的规划和完善的项目评估体系，在一定程度上加大了项目寻找和储备的难度，对于部分盈利模式不明确、规划不清晰的新领域项目，政策性金融工具难以进行资金投放。
（二）社会资本参与不充分，杠杆效应难以充分释放
政策性金融工具的核心诉求之一在于以少量资金撬动多元化社会资本。但从近年来的实践看，社会资本参与的意愿不强，商业银行配套融资跟进滞后。这可能是由于新型政策性金融工具项目的公共属性与市场主体的风险偏好之间存在错位，叠加风险共担、收益分享与退出机制等尚不健全，难以有效激发社会资本参与的动力。
一方面，现阶段的项目筛选主要依靠地方政府提供白名单（张明，2026），重点支持的项目更多着眼于长期社会效益、产业培育赋能与公共服务供给，难以在短期内形成稳定、可观的收益，与社会资本追求较快盈利、风险可控的投资偏好难以契合。从商业银行的角度看，在资本占用、风险考核、贷款不良率容忍度等监管指标约束下，商业银行对部分收益偏低、抵押物和质押物不足、现金流稳定性偏弱的项目提供配套融资的积极性不高，也存在部分企业不符合银行信贷准入条件的情况，进而在政策性工具投放后出现商业银行的配套信贷资金难以同步足额投放的情况，影响项目进度。另一方面，部分项目的风险共担、收益分享与退出机制等尚不健全，导致社会资本“不敢投”。例如，部分公益性强、收益偏低的项目缺乏财政补贴、运营补助等配套资金安排，其收益难以覆盖社会资本的投融资成本，投资吸引力不强；风险共担机制未建立，缺乏健全的风险补偿机制和政府性融资担保支持等安排，社会资本会对投资风险产生较大的顾虑。此外，股权转让、资产支持证券（ABS）、不动产投资信托基金（REITs）等市场化退出机制尚不健全，增加了资金回收的不确定性，也加大了社会资本“投得进、退不出”的担忧。
（三）项目建设及资金使用、管理水平有待提升
从以往的实践来看，政策性金融工具的落地周期通常为1—3个月，对项目开工时间、建设进度、资金拨付与使用均有明确要求。但在实践中，个别地区对政策性金融工具的运作逻辑、风险防控要点理解不够深入，对资金投放使用和项目建设进度把握不准，存在项目推进慢、资金出现闲置等问题。从具体表现来看，受项目储备不足、要素保障不到位、社会配套资金落实难等因素影响，个别项目出现资金到位后无法开工、开工后项目建设推进慢的情况。
（四）跨部门协同存在堵点，影响财政金融资源的配置效率
政策性金融工具运作链条长、参与主体多，涉及发展改革部门、财政部门、3家银行、地方政府及项目单位、社会资本方等多方协作，跨部门协同监管难度较大。在实际运作过程中，个别项目可能存在政策性金融工具与财政政策工具（如超长期特别国债等）重复支持的问题，各项工具叠加后的效果较难评估。
一方面，各方信息不对称，容易出现重复把关、审批周期拉长、项目与资金匹配度不高等问题。发展改革部门负责项目谋划与储备管理，财政部门关注资金安全与债务风险管控，3家银行侧重项目合规性、现金流与资本金回收情况，在各地尚未建立起完善的跨部门、全流程动态监管机制的情况下，难以对资金使用、项目建设、风险防控中出现的偏差及时纠正。此外，个别基层政府缺乏项目寻找、审核管理、风险防控等方面的专业人才，进一步制约了政策落地见效。另一方面，个别地区在政策性资金申报上缺乏整体统筹，不同部门之间缺乏相应的协调，可能存在以同一项目同时申报政策性金融工具、地方政府专项债券、中央预算内投资等多项资金的情况，甚至存在获得的资金总量超过项目总投资额的情况，影响政策性资金的实际使用效率，也容易增加后续资金确权、资产盘活与退出难度；地方政府或项目建设单位往往基于资金成本和财政状况优先选用更低成本的资金，这可能会导致其他工具资金闲置或增加资金成本（杨亚军和张巧婷，2025），不仅难以评估各类工具叠加使用后的综合效果，也降低了财政金融资源整体配置的效率。
用好新一轮政策性金融工具的建议
结合前三轮政策性金融工具的实践经验，以及当前面临的现实约束，为充分发挥本轮工具稳增长、稳投资、调结构的关键作用，笔者建议坚持问题导向，从项目储备、社会资本撬动、资金全流程监管、跨部门协同四个维度进行完善，助力提升资金使用效率与政策实施效能。
（一）健全项目储备长效机制，从源头上提升项目质量与资金投放的匹配度
提升项目质量的核心是构建分类分层、动态更新的项目储备库。建议紧扣“十五五”规划纲要与新质生产力发展导向，聚焦数字经济、人工智能、低空经济、交通物流等重点领域，健全“谋划一批、储备一批、成熟一批、实施一批”的长效机制；同时，严格落实项目可行性研究、立项、用地、规划、环境影响评价等前期工作，由地方政府牵头强化要素保障，确保项目合规、具备开工条件，从源头上解决“资金等项目”问题。
针对人工智能、算力等新兴领域，完善项目差异化评估机制。结合上述领域技术新、周期长、回报慢等特点，探索建立兼顾政策导向、产业带动、长期效益、风险防控的综合评价体系，不简单以短期现金流作为准入条件。例如，在风险可控的前提下优化收益平衡的测算标准，允许通过“财政适度补贴”的方式实现收益平衡，还可加强对社会效益的考量，对就业吸纳能力、民生配套供给、生态环境改善等指标变化进行考察，畅通新项目入库的通道。
此外，可探索建立区域间项目合作与帮扶机制，优化项目布局与资金配置。政策性金融工具的外部性较强，符合国家战略的跨周期、跨区域项目也是其支持的重点。现阶段各地区在项目管理能力方面存在显著差异，部分中西部地区项目管理能力不足，项目进度明显滞后于东部地区（张明，2026）。后续可适当鼓励经济大省与中西部省份开展项目合作，通过产业转移、项目共建等方式带动中西部省份的项目储备和建设，同时推动政策性资金向中西部省份的优质项目倾斜，缩小区域间政策效应的差距。
（二）健全激励与风险分担机制，推动社会资本“敢投”“愿投”
一是加强政策引导，强化商业银行配套融资支持，健全定向激励与差异化约束机制。通过降准、再贷款等货币政策工具，引导商业银行增加对政策性金融工具支持项目的配套贷款投放；同时，优化商业银行内部信贷考核体系，对新质生产力、绿色低碳等方面符合国家导向的长期项目适度降低风险权重，减少贷款不良率容忍度约束，按项目周期优化贷款期限，减轻短期还款压力，实现政策性资金与商业银行信贷资金的有效联动。
二是发挥政府引导作用，完善收益平衡与风险分担机制。针对短期收益偏低但长期发展潜力大的项目，以及城市更新、民生保障等强公益性项目，通过财政贴息、配套资源开发等方式提升现金流稳定性，增强对社会资本的吸引力。建议各地区可探索设立风险补偿基金，为社会资本提供一定偿还保障，并健全市场化退出机制，积极推动基础设施REITs盘活资产，实现资金回流，缓解社会资本对“退出难”的顾虑。
三是适当鼓励产业基金、保险资金等长期资金参与项目投资，发挥这类资金期限长、规模大、稳定性强的优势，鼓励其通过股权投资、债权投资、基金出资等方式参与重大项目，并完善相应的激励考核机制。但要注意避免同质化竞争与低水平重复建设，建立统一的规划和管理机制，加强区域间、行业间项目的统筹布局，提升政策效能和投资效益。
（三）完善全流程监管体系，提升资金使用效率
一是建立专款专用、闭环管理的资金监管机制。由地方财政、金融监管、审计等部门以及3家银行联合建立协同监管机制，对资金的投放、支付、使用以及本息偿付实施全流程穿透式监管，确保资金全部用于预期项目，严防挤占、挪用等违规行为发生；同时，完善用途调整机制，当项目出现建设不及预期或重大变动时及时调整资金用途，避免资金沉淀浪费。
二是推行资金投放与项目建设进度挂钩的机制。改变资金的一次性全额投放模式，按照项目前期手续完备程度、实质性开工情况、投资进度、实物工作量形成情况来分阶段、按比例核准拨付资金，对未按期开工、建设进度慢、资金使用不合规的项目暂缓或停止拨付，在机制上杜绝“资金早到位、项目开工慢”造成的资金闲置，推动资金快速落地、提升使用效率。
三是强化资金使用的审计监督和绩效评价约束。将开工率、投资完成率、资金使用率、形成实物工作量作为核心考核指标，对资金闲置、挪用、使用进度慢等问题依法依规进行整改、问责、追责，提升资金使用的规范性与效益。
（四）完善跨部门协同机制，提升政策统筹与监管效能
一是进一步强化跨部门协同，健全信息共享机制。统一发展改革部门、财政部门、金融监管部门、3家银行等参与方对项目的申报标准、审核流程、数据口径和进度的要求，推动一次申报、联合审核、信息共享，压缩审批时限、降低制度性交易成本。同时，整合项目申报、审批、资金投放、建设进度、资金使用、收益进度等信息，推动实现信息实时共享，提升资金管理的精细化水平，做到早预警、早纠偏、早处置。
二是统筹各类工具（如财政政策工具、新型政策性金融工具等），避免重复支持与资源错配。加强政策性金融工具、地方政府专项债券、国债、中央预算内投资等协同衔接，明确各类资金的使用范围与比例上限，严禁项目超预算争取政策性资金，提高财政资金和金融资源配置效率。考虑到不同资金存在成本差异，还需要重点关注同一项目中地方政府或建设单位是否存在优先使用更低资金成本的国债、给予财政贴息的制造业中长期贷款和政策性金融工具的情况。
三是加强各级政府之间的联动，提升基层政府部门的专业能力。针对个别基层政府部门在项目谋划、包装申报、合规审核、投融资运作、资金管理等方面能力薄弱的情况，开展有关政策性金融工具运作模式的专项培训，并依托跨层级联动帮扶，提升基层政府部门项目申报、对接以及管理能力，使其熟悉政策性金融工具的运作流程和项目筛选标准。
参考文献
[1]杨亚军，张巧婷．贯彻落实全国两会精神·促进有效投资视角下财政金融工具协调问题及其审计探讨[J]．经济责任审计，2025，15（3）．
[2]张明． 政策性金融工具：历史演进、内在逻辑与优化路径[J]．财政研究，2026，47（2）．
