◇ 作者：宁波市国有金融资本运营评价中心 应一扬
◇ 本文原载《债券》2026年6月刊
摘 要
财政是国家治理的基础，金融是实体经济的血脉。在财政紧平衡背景下，加强财政金融政策联动，充分发挥财政“四两拨千斤”撬动作用，引导金融资源回归服务实体经济本源，具有重要的现实意义。本文以浙江省宁波市财政金融政策联动服务普惠金融发展为研究样本，系统梳理财政金融政策联动的内在逻辑与运行规律，总结分析财政政策与再贷款、银行、担保、保险、风险池等金融要素组合的作用机制与实施成效，并就存在的问题提出政策建议。
关键词
财政政策 普惠金融 财政金融联动
普惠金融是金融强国建设的重要组成部分。习近平总书记强调，要深刻把握金融工作的政治性、人民性，推进普惠金融高质量发展。作为全国普惠金融改革试验区和国家保险创新综合试验区，近年来浙江省宁波市强化财政政策与金融政策的协调配合，聚焦普惠金融、服务小微主体，综合运用信贷、保险、融资担保等金融要素，构建形成体系化的政策工具组合，引导金融资源向普惠领域精准集聚。
财政金融政策联动的逻辑框架
财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十九届五中全会明确提出，构建现代财税金融体制，进一步阐明财政、税收与金融协同发力，服务国家现代化体系建设的改革要求。财政金融政策联动通过市场化手段优化资源配置、提升财政资金使用绩效，是推进国家治理体系和治理能力现代化在经济领域的关键路径。其科学性可从制度逻辑、功能逻辑和风险逻辑三个维度展开论述。
一是从制度逻辑来看，财政金融政策联动能有效矫正金融市场失灵，实现金融资源的引导式供给。普惠金融领域的市场失灵集中表现为信息不对称和收益不匹配：普惠客群具有“缺信息、缺抵押、缺信用”特征，金融机构获客成本高、风控难度大、收益难以覆盖风险。财政部门通过政策联动双向补位：一方面通过联动政务大数据等方式，梳理形成重点服务领域白名单及群体画像，减少银企信息不对称；另一方面通过财政贴息、政府性融资担保、代偿风险池等方式，将机构开展普惠业务的信用风险转化为财政可承受的资金压力，激发其开展普惠业务的积极性。
二是从功能逻辑来看，财政金融政策联动能科学融合财政撬动和金融赋能的双维度要素优势，有效形成政策合力。财政政策的核心功能是信号传导与杠杆补偿，金融工具的功能是资源配置和有效风控。财政资金可以发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，通过奖补政策引导金融机构聚焦薄弱领域，提升财政资金使用效率，引导带动市场资金按照政策需求有序流动，避免货币政策的“中梗阻”和系统内空转。此外，传统财政政策对项目及主体的直接补贴易滋生道德风险，通过金融机构的市场化风控和全流程管理，可将固定的财政支出用于补偿潜在的金融风险，有效提升财政资金的公平性和杠杆率。
三是从风险逻辑来看，财政金融政策联动能将风险管理端口前移，避免公共资源被动兜底。中央金融工作会议明确防控金融风险是金融工作的永恒主题，要切实做到风险早识别、早预警、早暴露、早处置。在我国经济循环中，央行承担最后贷款人职责，中央与地方财政是金融风险的最终处置主体。当前，部分法人金融机构、地方金融组织存在能力弱、资产差、风险高等问题，普惠客群更因抗风险能力弱、信用信息碎片化，长期游离于正规金融体系外。若完全依赖金融市场自由选择，易形成双重风险：一是机构为短期收益放松风控，最终将金融风险向财政风险转移；二是机构过度风控加剧金融排斥，普惠人群转而寻求民间高成本金融服务，形成区域治理风险隐患。通过财政金融政策联动，以疏代堵，将金融资源有效引导至目标群体，做到风险识别的前移，科学平衡防控风险与服务质效。
财政金融政策联动需把握的几组关系
财政政策与金融工具作为宏观调控体系的重要手段，对于促进区域经济发展、稳定就业保民生、提升人民福祉等方面具有重要作用。中央经济工作会议强调，要打好政策组合拳，加强财政、产业、就业、金融等政策的协调配合，形成政策合力。落实好当前财政金融联动工作要求，需要准确把握好以下几方面关系。
（一）把握目标与职能的统一关系
发展普惠金融、推动区域经济高质量发展是财政政策与金融工具的共同目标，两者目标一致、同向而行，但职能定位各有侧重。财政政策立足社会管理部门，坚持公平导向，以补贴补助、风险补偿等方式破解市场失灵难题，当好政策的制定者与要素的引导者；金融工具作为社会生产流动要素，立足效率导向，以市场化机制优化资源配置，当好金融服务者与政策执行者。财政政策要有所为有所不为，既防范财政大包大揽、将金融风险财政化，又避免金融机构畏难退缩、摇摆观望，实现各尽其责、同向发力。
（二）把握政策与市场的平衡关系
当前我国经济企稳回升的基础还不够稳固，加强财政金融政策联动需要进一步理清政府与市场的关系，优化财政金融联动的重点领域和联动方式，既防范行政干预越位，又要避免市场自发之力缺位。财政政策以引导性为核心，通过差异化奖补、税收减免等政策杠杆，激发金融机构开展普惠金融服务的积极性；金融机构以市场化为手段，依托自身经营能力、产品创新等差异性方式，提升政策目标群体的普惠业务可得性。当前，我国正构建全国统一大市场，力求破除要素流动壁垒、实现资源均衡配置，对政策联动的公平性与效率性提出了更高的要求。
（三）把握创新与安全的共生关系
习近平总书记强调，坚持统筹发展和安全，坚持发展与安全并重。防范和化解风险是金融工作的首要任务，也是护航经济发展的基础前提。普惠金融服务的是传统金融未能辐射的薄弱领域以及抗风险能力偏弱的群体，整体风险属性相对较高。与此同时，为更好适配目标群体的金融服务需求，普惠金融服务往往需要通过流程再造和产品优化，在业务形式、风控模式、增信手段等方面进行集合创新，客观上也会增加风险概率。财政金融政策联动需在防风险与促创新间找准平衡点，在不盲目冒进的同时避免因噎废食。
宁波市财政金融政策联动的实践探索与成效
宁波市以制造业立市，民营经济发达，小微企业众多。目前共有市场主体144万户，企业约59.3万户（其中小微企业约53万户），个体工商户约83.2万户。2020年疫情发生以来，全市经济和就业形势持续承压，稳经济、稳就业的压力日益凸显。宁波市财政局立足市级国有金融资本出资人定位，聚焦财政收支这一锚点，发挥财政风险分担和引导撬动作用，设计形成了多层次的“财政+金融”组合模式。
（一）区域普惠金融现状
宁波市突出财政支持下的金融逆周期调节作用及乘数效应，综合运用一揽子财政金融工具，重点发挥普惠金融“增量扩面、降本增效”效能。一是信贷投放持续增长。截至2025年9月末，宁波市辖普惠小微企业贷款余额为8161.2亿元，较年初增加539.7亿元，同比增长11.0%，高于各项贷款增速3个百分点。二是金融服务扩面增量。今年以来累计拓展企业首贷户超1万户，全市普惠型小微企业贷款有贷户数65.38万户。三是贷款风险稳健可控。宁波市辖普惠型小微企业贷款不良率低于全国商业银行半年度不良贷款率的1.49%，长期处于低位运行。四是贷款利率稳中有降。截至2025年9月末，宁波市新发放普惠小微贷款利率为3.48%，较上年同期下降62BP。
（二）财政金融联动组合模式
1．财政+再贷款工具：精准引导信贷投向降低成本
再贷款是央行引导金融机构信贷投向、调节市场流动性的重要货币政策工具，具有精准滴灌、定向支持的特征。财政金融联动的核心是通过财政政策补充强化货币政策，确保政策红利高效传导至普惠实体经济。宁波市财政部门将金融机构运用再贷款支持普惠领域的成效，与财政补贴、绩效激励挂钩，引导机构扩大再贷款使用规模并减费让利。自2016年起，出台专项政策鼓励地方法人机构用足再贷款工具，市级财政按再贷款使用情况建立梯度补贴标准，截至2025年上半年末，全市金融机构运用再贷款发放普惠贷款余额近900亿元，惠及市场主体12.3万户，平均贷款利率较同期一般性贷款低1.8个百分点，有效缓解了融资难、融资贵问题。
2．财政+银行信贷：有效增加普惠金融服务供给
银行业是普惠金融服务体系的核心载体与主力军，宁波市财政部门通过“补贴+补偿+考核”机制引导银行发力普惠金融。财政贴息直接降低企业融资成本，专项奖补覆盖银行额外运营成本，不良贷款按比例补偿降低机构风险敞口，联动成效纳入银行绩效考评。为推动共同富裕示范先行，联合银行机构推出“在甬奔富”专项行动，通过“财政贴息+银行让利”将贷款执行利率控制在1年期贷款市场报价利率（LPR）以下。截至2025年9月末，该项目贷款余额为16.39亿元，不良率仅为0.14%，实现了精准投放与风险可控的双赢。
3．财政+融资担保：精准破解普惠领域增信难题
融资担保是缓解银企信息不对称、提升中小企业信用的重要中介服务，政府性融资担保机构是破解普惠群体轻资产、缺抵押困境的关键力量。宁波市财政部门通过“资本金补充+担保费补贴+风险补偿+绩效激励”的全方位支持体系，推动担保机构发挥增信分险作用。2020年推出“微担通”模式并持续迭代，有效破除银担合作壁垒，截至2025年9月末，全市政府性融资担保余额超600亿元，累计促成融资超2000亿元，普惠主体融资占比超90%，政策性担保业务稳居全国主要城市第一方阵。
4．财政+商业保险：完善普惠群体风险保障体系
商业保险凭借风险分散、损失补偿等功能，成为普惠金融体系的重要组成部分。宁波市财政部门通过保费补贴、风险平滑、资源导入等政策，支撑商业保险服务普惠领域：保费补贴降低参保压力，风险平滑机制保障产品可持续，特色保险纳入公共服务扩大覆盖面。宁波首创多项特色保险，针对灵活就业人员推出“灵活保”，市级财政给予50%保费补贴，截至2024年末，“灵活保”覆盖40.94万人，提供风险保障超2500亿元，填补了灵活就业群体的保障空白。
5．财政+风险池：构建普惠领域多元风险分担机制
风险池是市场化风险分担与缓释机制，宁波市财政部门以资金引导撬动社会资本参与，建立科学分险与激励机制。针对中小外贸企业融资难题，2019年依托中央、市级资金设立“甬贸贷”风险池，引入信保、担保等增信工具，建立资金补充机制保障可持续运营。截至目前，“甬贸贷”风险池资金为2.04亿元，累计服务外贸企业2543户，放贷金额达167.9亿元，有效稳定了外贸基本盘。
此外，宁波市还在部分领域开展“财政+过桥融资”“财政+母子风险池”“财政+债券信用缓释工具”等尝试，为财政政策与金融工具联动的扩围、衍生开展了积极探索。
主要挑战
随着区域经济发展和金融环境的变化，叠加财政收支进一步承压，当前财政金融协同支持普惠金融的模式仍需解决三方面问题。
一是市、区两级联动偏弱，基层创新活力不够。从政策维度看，当前宁波市财政金融政策联动多以市级层面为主，政策设计多体现通用性、普适性导向，对县域产业特色的适配性不足，导致基层政府执行中直接适用的可行性不高。从资源维度看，基层金融机构虽贴近基层市场，但在资金实力、风控技术、产品研发能力上与市级机构存在差距，而市级层面的相关政策更多以“总对总”的形式与市级金融机构联动，资源也多向市级机构倾斜。从激励维度看，基层创新激励机制有待加强，市级部门的相关考核中多以信贷投放规模、覆盖市场主体、贷款执行利率等为主要指标，未建立创新举措和成效与资源分配挂钩的机制，导致基层政府倾向于落实市级政策，直接复用标准化产品，缺乏结合本地需求开发特色服务和特色产品的动力。
二是政策接续性有待提升，产品可持续性不强。专项资金一般以3年为一个周期。当前财政收支平衡压力增大，部分普惠金融政策在设计时未能准确预估市场化转化周期，政策有效期较短且退坡节奏缺乏梯度，存在一定程度的短期化，导致金融机构与普惠群体仍依赖政策支撑而非市场适应。一方面，财政补贴骤减或退出后，金融机构因利差空间收窄、风险敞口扩大，易缩减相关业务规模，导致前期刚挖掘或满足的市场需求出现接续断层；另一方面，政策衔接存在空档期，部分专项政策到期后新政策未能及时跟进，金融机构因政策不确定性暂停业务审批，影响普惠服务的连续性。
三是整体数智化程度较低，数据要素利用不足。当前各地普惠金融服务普遍面临数据壁垒与供需失衡的制约，数据要素对服务效率的提升作用未有效发挥。从数据来源看，政务数据分散于市场监管、经信、税务、社保等多部门，因标准不统一、接口不开放，金融机构难以通过系统获取完整的主体信用信息，风控审批流程长、效率低。从数据质量看，现有数据多为静态信息，缺乏动态数据，除非金融机构对每笔业务进行单独风控，否则难以精准评估普惠群体的真实风险，只能采取“高利率、低额度”的保守策略。从数据运用看，目前全市层面仍然缺乏高效可用的一体化金融数据平台，现有的各官方平台多停留在基础功能层面，尚未与行业主管部门进行数据联动。
政策建议
中央金融工作会议提出要做好金融“五篇大文章”，引导金融资源更好服务实体经济。在财政收支压力日益增加的背景下，强化财政金融政策联动，发挥各类金融市场主体的主动性，是引导金融服务中心大局、有效增强区域经济发展韧性的必由之路。
（一）完善顶层设计，凝聚普惠发展共识
普惠金融发展是一项战略性、长期性的工作，需要依托稳健可行的顶层设计和明晰的实施步骤，实现“一张蓝图绘到底”。一是持续健全市、县两级普惠金融跨部门协调机制，以普惠金融改革试验区评估验收为契机，总结凝练上一轮建设经验，明确金融、财政、经信、农业农村、金融监管等部门职责，重点解决政策协同、资源整合、风险处置等跨领域问题。二是高标准谋划区域普惠金融“十五五”发展规划，将普惠金融发展纳入社会经济发展目标，明确阶段性目标与责任分工，压实各行业主管、金融监管部门发展和监管职责。三是积极争取国家级普惠金融改革试点，结合地方产业特色申请差异化试点政策，争取更多中央资金、政策落地。
（二）加强机制建设，强化市、区两级联动
普惠金融在实践中多面临跨行业、跨层级的联动，需建立健全相关体制机制，发挥各主体的工作积极性，做到“一套体系强协同”。一是切实发挥跨部门政策磋商机制效能，持续深化国有金融资本联合监测监管体系建设，以数据互通带动政策互动，拉齐行业主管部门市场主体需求、金融监管部门监管工作要求、财政部门资金绩效目标，定期召开联席会议统筹政策制定与落地推进。二是持续健全市、县两级普惠金融联动体系，构建“市级搭平台、基层创特色”的工作联动机制，市级相关主管部门负责制定政策或指导意见，明确财政金融联动支持方向、补贴标准、风险分担原则等；基层各部门结合本地产业特色和工作实际制定差异化实施细则。三是完善创新激励机制，充分尊重首创精神，通过“揭榜挂帅”的竞争性分配方式，对愿意且有能力开展普惠金融的地区和机构给予财政支持。
（三）着力统筹聚合，提升资金使用绩效
财政资金的核心价值在于资源统筹和引导撬动，在当前财政紧平衡的现实条件下，优化资金使用模式、提升财政资金使用绩效，既是财政金融政策联动提升普惠效能的需要，也是提升财政治理能力、提高政策能动性的关键。一是转变资金使用模式，从传统对个体直接补贴转向对金融机构的间接分险，减少没有重点的“撒胡椒面”，通过财政资金引导撬动吸引金融资本投入，切实提升资金放大效能。二是推进专项资金统筹，逐步将分属各部门的融资风险补偿、贴息资金等项目资金，整合为统一的普惠金融发展专项资金，避免对同一领域重复叠加形成无效供给。三是强化资金绩效管理，建立全流程绩效管理体系，将财政资金使用绩效与服务企业数量、社会资本撬动比例、风险控制水平等指标挂钩。
（四）推进数智化改革，释放数据要素价值
数据要素是提升普惠金融效率的核心驱动力，要以数据治理实现能效升级。可进一步归集整合现有的各类金融服务平台，搭建市级统一的普惠金融数字化服务平台，在合规基础上推动税务、社保、市场监管、海关等政务数据应接尽接，按照“可用不可看”原则，通过数据脱敏、授权查询等方式向金融机构开放，降低机构信息获取成本。同时，依托服务平台，系统归集金融机构的信贷投放、风险处置等管理数据，整合金融服务主体经营流水、供应链往来等动态信息，与政务数据有机融合，构建相关市场主体的精准信用画像，帮助金融机构精准评估风险、优化独立风控模型。
（五）突出激励约束，激发普惠服务活力
财政政策撬动只是起点，金融资源的有效供给才是目标，在政策谋划时要综合考虑激励约束长效机制，平衡财政引导与市场运作，同时强化绩效管理，确保普惠金融脱离政策依赖后仍能持续发展。一是明确政策预期，在政策筹划阶段需设计梯度退坡机制，分阶段降低财政支持力度，引导金融机构通过规模效应、风控优化实现可持续运营，形成“政策启动-市场接棒-规模效应-持续运营”的运营闭环。二是建立“收益+风险+考核”三维激励约束体系：收益端通过财政资源配给、监管资源单列激励金融机构加大有效投放；风险端设定不良率红线或起付线，以结果为导向，超出部分适当减小支持力度直至取消；考核端将机构落实财政金融政策联动情况纳入机构对地方经济贡献评价指标体系。三是坚持先试先行，在创设政策性金融产品时可以选择市级机构开展试点，相关产品成熟后，逐步引入更多金融市场主体进行推广运用。
