实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题。2025年2月23日，《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》（2025年中央一号文件）发布，首次将“创新乡村振兴的投融资机制”作为单独一段进行阐述，且首次在中央一号文件中提出“鼓励符合条件的企业发行乡村振兴债券”，明确企业融资主体地位，或有助于促进债券市场进一步支持和服务乡村振兴战略。
一、乡村振兴债券市场发展现状
自2018年乡村振兴政府专项债券发行以来至2025年2月28日，乡村振兴债券累计发行699只，累计发行规模5，025.26亿元，其中地方政府专项债发行84只，占比12.02%，累计发行规模1，071.64亿元，占比21.33%。截至2025年2月28日，存续的乡村振兴债券共355只，规模2，136.75亿元。
从发行年份看，2018年作为乡村振兴专项债首单发行年份，当年发行规模仅5.70亿元，接下来的2019年和2020年，除四川省继续发行外，山东省、河北省、江西省和福建省等省份也纷纷开始尝试发行，但整体规模不大。2021年以来，乡村振兴债券开始在银行间和交易所市场发行，2021年也成为乡村振兴债券发行以来发行规模最大的一年，当年共发行1，552.26亿元；然而乡村振兴债券发行并未出现热潮，近年来乡村振兴债券发行规模整体呈下降态势。
分市场来看，不考虑地方政府专项债，2021年以来银行间市场累计发行2，547.71亿元乡村振兴债，占比64.44%，交易所市场累计发行1，405.92亿元乡村振兴债，占比35.56%； 2021年以来，银行间市场乡村振兴债券发行规模呈现总体下降趋势，仅2024年同比有所上升，而交易所市场债券发行规模呈现上升趋势，但近年来上升规模有限。
二、乡村振兴债券市场为什么发展缓慢？
乡村振兴债券市场发展缓慢主要受到主体、项目以及信息不对称等情况限制。乡村振兴项目主体资质较弱，能够参与债券市场的主体很少，而传统城投企业在化债背景下新增债券受限，并且乡村振兴项目存在公益性倾向与市场化融资矛盾，相关项目收益性不高且储备不足，另外乡村振兴项目信息披露透明度不高可能导致道德风险，导致乡村振兴债券申报和发行交易都存在困难。
企业发行乡村振兴债券是“开局即巅峰”，市场交易商协会和交易所于2021年推出乡村振兴债券，当年就成为了近年来发行规模最高的一年，2022年起至今，企业作为主体发行乡村振兴债券规模每年都未能超过千亿元。为什么乡村振兴债券市场发展如此缓慢呢？
第一，乡村振兴项目主体资质较弱，传统城投企业新增债券受限。当前参与乡村振兴债券发行的主要是国有企业，区域上也以经济发展较好地区为主，对资金需求度更高的农业经营主体和涉农企业参与度有限。整体来看，涉农企业整体资产规模较小，信用资质较弱，且大部分涉农企业不熟悉债券市场，无法通过债券市场发行债券；即使能够进入债券市场，其能够接受的债券融资成本与其项目风险溢价一定程度上存在不匹配的情况；另外，过往的融资主力城投企业在一揽子化债等政策下再融资受限，2021至2023年wind分类为城投债的乡村振兴债券发行规模为666.32亿元，2024年仅有32.80亿元，2025年1-2月为0元，传统城投企业已无法作为乡村振兴债券的发行主体。
第二，乡村振兴项目存在公益性倾向与市场化融资矛盾，项目收益性不高且储备不足。农业属于弱质性产业，相关项目可能受气候突变、非正常降水、禽畜瘟疫、农产品价格大幅波动等导致相关项目收益不稳定，投资回收期较长，可能难以满足募投项目收益性要求，存在乡村振兴项目带有的公益性倾向和市场化融资的矛盾，运营过程中较难把握公益性和收益性的平衡。项目审核方面，涉农项目可能由于土地权属问题、相关资料短缺影响申报成功率，进而影响发行人和中介机构进行申报的意愿；债券投资方面，乡村振兴项目收益性限制其能承担的融资成本，若无法提供足够的风险溢价会降低相关债券的发行成功率。
第三，乡村振兴项目信息披露透明度不高可能导致道德风险。一方面，相关项目主体财务信息规范度一般，没有建立完善的财务系统和相关台账，另一方面，根据监管机构要求，相关募集资金需要定期披露使用情况，但实际操作中披露内容有限，并不能及时和准确反映项目进展。另外，在农业项目上也存在一些违规案例，例如甘肃省某市多县区高标准农田建设存在“数字造田”、违规施肥、乱修田间道等情况；由于项目投资存在信息不对称现象，较高的道德风险也影响相关债券的发行和交易。
三、乡村振兴债券未来如何发展？
要促进乡村振兴债券市场发展，充分发挥乡村振兴债券的金融活水作用，需要多管齐下，在主体、项目和监管层面入手；在培育新型农业经营主体基础上，加强其与龙头企业等的合作与联结，积极探索城投转型产业化主体服务乡村振兴方式，新型农业经营主体、龙头企业合作以及城投转型后的产业化主体可作为乡村振兴债券发行人参与融资，项目层面需积极响应国家政策，挖掘和规划政策鼓励的乡村振兴项目，例如养殖加工一体化、农村产业融合等，监管层面需在债券申报、募集资金使用与监测以及项目运营信息披露等方面落实全过程监管。
第一，培育新型农业经营主体，加强其与龙头企业等的合作与联结。2021年中央一号文件提出，“依托乡村特色优势资源，打造农业全产业链，把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益”。2023年中央一号文件提出，“深入开展新型农业经营主体提升行动，支持家庭农场组建农民合作社、合作社根据发展需要办企业，带动小农户合作经营、共同增收”；2025年中央一号文件提出，“培育新型农业经营主体，提高农业社会化服务质效，增强带动农户能力。”在新型农业经营主体培育和提升的基础上，应加强新型农业经营主体与相关龙头企业的合作和联结，引导新型农业经营主体纳入龙头企业产业链，或基于供应链提升融资资质，或通过新型农业经营主体和龙头企业合资成立公司并以其为主体进行相关融资。
第二，积极探索城投转型产业化主体服务乡村振兴方式。推动现代农业和乡村文旅等产业发展也是城投公司转型产业化主体的重要方向，乡村振兴的重点也在于农村产业培育和发展；作为地方涉农资源的重要持有主体，城投转型产业化主体过程中，一方面可作为乡村运营商盘活存量农村资产，激发要素活力，另一方面可通过股权投资等形式，引导特色产业入驻农村，促进农村一二三产业融合。
第三，积极挖掘和规划政策鼓励的乡村振兴项目。根据2025年中央一号文件，乡村振兴围绕“持续增强粮食等重要农产品供给保障能力”、“着力壮大县域富民产业”和“着力推进乡村建设”等目标，支持内容主要包括奶业养殖加工一体化、高标准农田建设、现代设施农业更新、乡村文化和旅游融合、物流综合服务站、农村分布式可再生能源等，相关主体应积极响应政策，根据支持方向进行项目挖掘、规划和整合。各省、市可因地制宜打造标杆项目，发挥示范效应，引导社会资本进入并建立成熟完整的资金退出机制。
第四，加强涉农资金项目全过程监管。鼓励符合条件的企业发行乡村振兴债券并不意味着放松监管，2025年中央一号文提出“严厉打击农村各类非法金融活动。加强涉农资金项目全过程监管，着力整治骗取套取、截留挪用惠农资金等问题。”乡村振兴债券层面，在债券申报审核、资金使用监管、项目运营及信息披露方面落实全过程监管，严厉打击资金挪用于非乡村振兴领域以及信息虚假披露等情况。
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