摘 要
我国对人口老龄化问题高度重视，中央金融工作会议强调做好养老金融工作。在政策大力支持下，我国已初步建立了全面的养老金融体系，但仍面临一些问题，对此，本文从制度建设、产品创新等方面提出相应建议，以促进我国养老金融更好地发展。
关键词
养老金融 老龄化 企业年金 REITs
第七次全国人口普查结果显示，截至2020年末，我国60岁及以上老年人口已占到总人口的18.7%，65岁及以上人口占总人口的比重为13.5%，超过国际通行的老龄化社会界定标准1；同第六次全国人口普查结果相比，两者分别上升5.4个百分点和4.6个百分点。当前，我国青壮年劳动力减少，社会供养负担加重，给我国经济和社会的健康发展带来了新挑战。
党中央对此高度重视。2023年10月召开的中央金融工作会议强调做好包括养老金融在内的“五篇大文章”。养老问题具有不确定性，利用金融手段实现资源的跨周期、跨部门配置是解决好养老问题的重要途径和题中应有之义。
当前学术界已就养老金融开展诸多研究，不同学者对其概念和内涵有不同理解。虽然并无统一标准，但目前学界较为广泛认可的一个定义是：养老金融是服务养老的一切金融活动的总和，包括以养老金制度安排和养老金资产管理为主的养老金金融，金融机构围绕老年人财富管理需求开展的养老服务金融，以及金融支持养老产业投融资及其发展过程的养老产业金融（董克用等，2017）。
下文将梳理当前我国养老体系和养老金融的发展现状，在此基础上洞悉面临的挑战，最后就如何更好发展养老金融提出相应的政策建议。
发展现状
（一）我国养老体系现状
我国人口老龄化问题具有鲜明的特点，笔者认为主要体现为三点：第一，未富先老，未备先老。我国在2000年前后正式步入老龄化社会时，人均国内生产总值（GDP）水平仅为同期世界平均水平的1/5。较低的人均GDP水平意味着我国大部分老年人缺乏足够的财富用于个人养老。加之我国资本市场还在发展完善进程中，老年人金融素养有限，部分老年人缺乏足够的养老意识和养老手段。第二，老年人口绝对规模大。2020年末，我国65岁及以上老年人口约为1.91亿人，排名全球第一，排名全球第二的印度这一指标不足1亿人。老年人口绝对规模大意味着需要更多的养老金融产品供给。第三，老年人口增长速度快。我国人口结构从成年型转为老年型仅用了20多年，而世界各国普遍经历了50~100年。较快的老年人口增长速度意味着我国应对老龄化问题的缓冲时间较短，需要抓紧储备应对手段。
（二）我国养老金融现状
我国人口老龄化问题的鲜明特点决定了我国养老金融发展也具有其自身的特殊性。
养老金金融方面，我国已经初步建立了国际通行的三支柱养老金体系。其中，第一支柱为基本养老保险，由政府主导，财政兜底；第二支柱为企业年金和职业年金，由雇主和个人共同缴费积累；第三支柱为个人储蓄养老计划，个人自愿参加。从数据来看，人力资源和社会保障部发布的《2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2022年末，全国参加基本养老保险人数为10.53亿人，年末基本养老保险基金累计结余6.99万亿元；全国有12.80万户企业建立了企业年金，参加职工为3010万人，年末企业年金投资运营规模为2.87万亿元，职业年金基金投资运营规模为2.11万亿元。目前暂无个人储蓄养老计划的权威数据，但据估算，个人储蓄养老在养老总资产中占比显著低于企业年金。国务院在2015年8月17日颁布了《基本养老保险基金投资管理办法》，允许养老基金进入资本市场进行投资。但当前，我国社保基金主要由各省自主运营，考虑到安全性等问题，地方养老金大多存于银行或购买国债，收益不高。
养老服务金融方面，各行业广泛探索，初步形成了多元化的产品体系。银行、证券、保险、信托等行业纷纷参考国外经验，推出大量养老金融产品。国外较为通行的长期护理保险、养老目标基金、住房反向抵押贷款、房地产信托投资基金（REITs）等创新型养老金融产品都已逐步在我国落地发展。例如，我国长期护理保险自2016年开始试点，截至2022年末，已有1.7亿人参保长期护理保险；养老目标基金自2018年开始试点，截至2022年末，已有300余只养老目标基金，发行规模超800亿元，整体来看发展速度较快，但仍处于发展的早期阶段；2014年，住房反向抵押贷款开始试点，但经过近10年的发展，相关产品仍供给不足，实际参与者较少，运行效果不佳；2009年，REITs开始试点，经过近15年的发展，我国REITs相关产品及法律法规日趋完善，不过真正基于房地产相关资产的REITs规模依然有限。总体而言，我国养老服务金融仍处于初步探索阶段，还有较大的发展空间。在我国科技和数字化高速发展的大背景下，金融机构借助智能化手段，大概率能更好地提供养老服务（党雪，2021）。
养老产业金融方面，当前我国涉老产业超过90%的金融支持来自政府，政府主要通过专项债、政策性贷款、投资基金、政府和社会资本合作（PPP）等模式给予养老产业支持。在政策的大力支持下，私人资本和社会资本开始进入养老产业上下游。但由于养老产业具有周期长、回报慢等特点，来自私人部门的投融资力度不足。部分行业开始探索开发新型养老产业模式，如保险公司利用自有资金，通过重资产或是轻资产模式投资养老产业建设，并将其与自身提供的保险产品相结合，打造出“投资+产品”的全面布局模式。
问题与挑战
笔者认为，当前我国养老金融在发展过程中主要面临以下四方面问题与挑战。
首先是需要加强顶层法律与政策指导，促进监管协调统一。其一，我国当前对于养老金融的管理多基于较低层级的管理办法、规划或指导意见，尚缺少与《中华人民共和国社会保险法》相配套的法律体系（杨秀玲等，2014）。其二，我国养老金融缺乏统一的监管机构，不同部门之间需要协调，降低了监管效率。具体来看，我国由人力资源和社会保障部、财政部统筹负责养老保险的监督管理工作，国家金融监督管理总局监管银行、保险公司发行的养老金融产品，证监会则管理证券类产品，需促进监管协调，避免监管不足和监管重复的问题。
其次是政府的主导作用较强，市场的参与程度有待提高。其一，在目前我国的三支柱养老金体系中，第一支柱占比较高，第二、第三支柱比重不足15%，还有很大提升空间。人口老龄化程度的不断加深使得人口红利减少，不应继续让第一支柱承担较重的支出责任，有必要大力发展第二、第三支柱以缓解政府部门支出压力。就企业年金和职业年金而言，部分国家采用强制性手段，要求企业必须建立职业养老金，并设立“自动加入”政策。目前，我国企业可自行选择是否设立，同时部分企业采用只为部分员工缴费的方式规避有关政策（娄飞鹏，2020）。就个人储蓄养老计划而言，当前我国个税递延的税收激励政策效果不佳，部分原因在于我国较大部分人群属于低纳税主体，且部分灵活就业人员、自由职业者也无法享受此种税收激励政策（董克用等，2020）。其二，养老金融本身的普惠性和长期性特征与商业性存在矛盾，这决定了社会资本进入动力不足。当前，我国养老金融仍是由政府占据绝对主导地位，特别是在养老产业领域，绝大多数金融支持来自政府，市场化工具有限，民间和社会资本参与力度不够。
再次是资本市场需要继续完善。其一，股票市场波动较大，我国养老资金出于安全考虑，目前较少在股票市场进行资产配置，大多选择存于银行或购买国债。实际上，我国股票市场缺乏真正的长期资金和长期机构投资者，而养老资金自身的长期性和稳定性决定了其可以扮演好这一角色。养老资金的进入不仅有利于资本市场的长期稳定发展，也有利于自身的保值增值。从国际经验来看，20世纪80年代初期，美国推行的401K计划鼓励养老资金入市，其作为长期资金充当了第三次技术革命的催化剂和纽带，带动股票市场、债券市场和金融衍生品市场发展，养老资金也迎来爆发式增长。其二，考虑到养老产业自身具有周期长、回报慢等特点，从事养老产业的企业难以在资本市场上获得投资者青睐，直接融资渠道不顺畅。养老产业发展离不开资本市场的大力支持。除传统的股票融资、债券融资外，还可参考国际经验，采用REITs和私募基金手段为养老产业提供融资。
最后是促进养老金融产品和服务供给更加丰富。当前，我国养老产品需求较大，正规养老金融产品和服务的供给均不充分。同时，金融机构提供的养老金融产品大多同质化，难以满足不同人群多样化的养老需求（娄飞鹏，2019）。一方面，这与我国传统文化和居民的金融素养有关。如在“养儿防老、福泽子孙”等传统思想影响下，老年人倾向于将房产留给子孙，导致住房反向抵押贷款运行不佳（吴锡扬等，2016）。另一方面，受制于金融机构的创新能力和创新意愿，部分金融机构机械照搬国外相关金融产品和服务，难以满足我国本地化需求。
政策建议
第一，提升养老金融相关法律层级，强化统一监管。在较低层级的规章制度已经充分试点的情况下，需要科学总结相关经验，并通过合法途径将其上升到法律层级，以构建系统全面的养老金融法律体系，发挥全面指导作用。此外，可以考虑在国家金融监督管理总局内设立养老金融监管机构，实行对养老金融的统一监管。
第二，加大市场的参与力度。一方面，政府可以通过税收政策和补助手段大力鼓励支持第二、第三支柱发展。就企业年金和职业年金而言，需要进一步加大税收补贴力度，同时可以考虑变企业自愿设立为准强制设立，并尝试借鉴发达国家经验采用“自动加入”机制。就个人储蓄养老计划而言，可以考虑对购买个人储蓄养老产品无法享受税收激励政策的人群直接进行财政补贴。另一方面，善于利用政府引导基金、PPP等工具，积极引导私人和社会资本进入养老领域，实现风险共担和收益共享，从而充分发挥市场力量。要鼓励企业使用股市、债市融资等市场化手段进行养老产业建设。政府实现从主要承担者向引导者和监管者的角色转变，由私人资本和社会资本承担起相应的社会责任。
第三，持续完善资本市场建设。我国现阶段需要大力完善资本市场建设，构建多层次、全方位的资本市场。应强化资本市场投资者行为规范，鼓励价值投资和长期投资，以减少市场异常波动，提高预期收益。在此基础上鼓励并吸引养老资金进入资本市场，利用养老资金具有长期性、稳定性的特点不断促进资本市场长期稳定发展，从而形成“资本市场完善→养老资金入市→养老资金投资收益提高→资本市场更加完善”的正向循环。地方养老金可借鉴全国社保基金的做法，委托专门机构投资运营，实现资产的保值增值。同时，大力支持养老产业领域的企业进入资本市场，拓宽其资金来源渠道。
第四，以供给侧结构性改革为抓手，优化养老金融产品和服务供给。建议出台相关政策，大力支持金融机构强化养老金融产品和服务创新，推进供给侧结构性改革，以满足不同群体多样化、个性化的养老需求。金融机构在设计相关养老金融产品和服务时，除了参考国际经验，还需要充分考虑我国传统文化、居民金融素养、养老金融发展现状等现实特征，开发适合我国国情的养老金融产品和服务。如进一步改进住房反向抵押贷款，开发多样化的养老目标基金，以及大胆尝试债券品种创新，发行养老专项债券等。
注：
1.1956年联合国《人口老龄化及其经济后果》确定的老龄化社会标准为65岁及以上老年人口占总人口的比例超过7%；1982年维也纳老龄问题世界大会确定的严重老龄化社会标准为60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%。
参考文献
[1]党雪． 金融科技在养老金融发展中的赋能作用与路径[J]． 西南金融，2021（2）．
[2]董克用，施文凯． 快建设中国特色第三支柱个人养老金制度：理论探讨与政策选择[J]． 社会保障研究，2020（2）．
[3]董克用，张栋． 中国养老金融：现实困境、国际经验与应对策略[J]． 行政管理改革，2017（8）．
[4]娄飞鹏． 我国养老金三支柱体系建设的历程、问题与建议[J]． 金融发展研究，2020（2）．
[5]娄飞鹏． 养老金融发展的理论与实践问题[J]． 西南金融，2019（7）．
[6]吴锡扬，黄灿云． 国际养老金融发展经验及启示[J]． 福建金融，2016（5）．
[7]杨秀玲，邸达． 国外养老金融业发展的经验及借鉴[J]． 经济研究参考，2014（52）．
[8]中银理财产品研发部． 养老理财产品的设计宗旨与创新思路[J]． 债券，2022（5）． DOI： 10.3969/j.issn.2095-3585.2022.05.007．
◇ 本文原载《债券》2024年4月刊
◇ 作者：中国社会科学院金融研究所副所长、研究员
国家金融与发展实验室副主任 张明
中国社会科学院大学应用经济学院博士生 曹鹏举
◇ 编辑：刘颖
