报告概要
山东省交通发达，区位及港口优势明显。山东省经济总量在全国排第3位，一般公共预算收入在全国排名前列。2022年以来，山东省作为我国重要的工业基地和北方地区经济发展的战略支点，获中央政策支持，将进一步深化新旧动能转化，推动绿色低碳转型发展，逐步降低高风险地区债务水平。世界级港口群建设三年行动方案的提出进一步强化了山东的港口建设地位，有望助力重点产业发展。
债务方面，山东省各地级市政府债务余额均呈扩张趋势，整体负债率有所上升。从城投企业看，2023年1－10月，山东省多地市城投企业债券发行规模已超过2022年全年。部分地市主要从争取金融资源支持、加强债务总量管控、盘活存量资产等方面进行防风险。山东省已发行了282亿的特殊再融资政府债券，“一揽子化债方案”持续推进。
一、山东省经济及财政实力
（一）山东省区域特征及经济发展状况
山东省交通发达，区位及港口优势明显。2022年经济增速虽有所放缓，但总量稳居全国第三。山东省新旧动能转换持续推进，相关政策利好区域发展，推动产业结构进一步优化。
区位条件良好，陆路交通和水路交通较发达，港口优势明显。山东省地处我国胶东半岛，地形以平原丘陵为主，可承接京津冀及长三角经济辐射；山东省地跨淮河、黄河、海河、小清河和胶东五大水系，海洋面积15.96万平方公里，海洋资源丰富，区位条件良好。山东省建设了较为完善的水陆空综合交通运输体系，为港口强辐射省份。“四横五纵”综合运输大通道加快贯通，省内高铁成环运行。至2025年，山东省基本建成互联互通的基础设施主骨架，深化实现“市市通高铁、县县双高速、户户硬化路”，在巩固现有的“四横五纵”综合运输通道基础上推动“四横五纵沿黄达海”。
人口基数大，城镇化率接近全国平均水平。根据《2022年山东省国民经济和社会发展统计公报》，2022年末，山东省常住人口10162.79万人，人口自然增长率为-0.93‰，首次出现负增长，总人口数仅次于广东省，居全国第2位；山东省城镇化率较上年末提高0.60个百分点至64.54%，但仍低于全国城镇化率。
经济总量居全国第三，人均GDP处于全国中上游水平。2022年，山东省完成地区生产总值87435.1亿元，GDP总量稳居全国第三；2022年山东省经济增速有所放缓，GDP增速为3.9%，略高于全国平均水平；固定资产投资较上年增长6.1%，高于全国固定资产投资增速1.2个百分点。2022年，山东省人均GDP进一步提高至8.60万元，排名全国第十一，处于中上游水平。2023年上半年，山东省实现地区生产总值44125.0亿元，同比增长6.2%，经济稳步增长。
“新旧动能转换”持续推进，工业制造业及服务业仍为经济增长主要动力。近年来，山东省作为中国工业大省，产业结构不断转型升级，2022年三次产业结构由上年的7.3:39.9:52.8调整为7.2:40.0:52.8，仍以第二、三产业为主导，规模以上工业增加值位列全国第四。二产经济方面，山东省进一步推进“新旧动能转换”，化解钢铁、煤炭、电解铝等过剩产能，着力布局“十强[1]”型新兴产业，以新技术、新产业、新业态和新模式为代表的“四新”经济逐步成为经济增长的源动力。2022年，山东省规模以上工业增加值同比增长5.1%；“四新”经济增加值占GDP的比重由2021年的31.7%提高至32.9%；“十强”产业中，新一代信息技术、新能源新材料和高端装备产业增加值仍保持较高增速，自2019年起山东省已完成180个“十强”产业集群培育，营收规模突破8.9万亿元。三产经济方面，2022年山东省实现服务业增加值46122.3亿元，对经济增长的贡献率为50.6%，其中信息传输软件和信息技术服务、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业增长较快、产值贡献较高。
海洋经济发展迅速。根据《山东省海洋经济统计公报》，2022年，山东省海洋经济实现生产总值16302.9亿元，增长7.6%，占GDP的18.6%，占全国海洋生产总值的17.2%，对全国沿海经济发展具有较为明显的推动作用。其中，海洋渔业、海洋交通运输业和海洋旅游业均为海洋经济重点支撑产业，海洋运输业产业增加值同比增长21.6%，沿海港口货物吞吐量首次超过广东跃居第一。
山东获中央政策支持，新旧动能转化将进一步深化。港口建设地位进一步被强化，世界级港口的建设将助力重点产业发展。
2022年以来，国务院、财政部办公厅、银保监会三度发布《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》（国发〔2022〕18号）、<关于贯彻落实《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》的实施意见>（财预〔2022〕137号）、《银行业保险业贯彻落实<国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见>实施意见》（银保监办发〔2023〕1号），进一步明确山东作为我国重要的工业基地和北方地区经济发展的战略支点，需进一步深化新旧动能转化，推动绿色低碳转型发展，配合财政六大方面、十六条具体措施的指导意见，逐步降低高风险地区债务水平，并采用积极的金融政策手段，积极推进中小金融机构改革化险、配合化解地方政府债务风险、大力整治各类违法违规金融活动。
从省内政策端落实情况来看，山东省人民政府深入落实“一纵一横两核五组团”的空间布局，细化新旧动能转换起步区主要发展指标，并由下属各地级市出台相关债务化解及管控相关管理办法，积极化解地方政府债务，强化金融风险监管，对区域系统性风险的防范具有积极作用。此外，作为港口强辐射省份，2023年8月山东省首次提出世界级港口群建设三年行动方案，打造服务全球的一流港口基础设施，完善综合集疏运体系，提升口岸效率，推进港口产业融合发展。
（二）山东省财政实力及债务情况
山东省一般预算公共收入排名全国第五；受土地及房地产市场影响，政府性基金收入有所下降；上级补助收入规模对区域财力有一定贡献。山东省综合财力居全国前列，政府债务负担处于中游水平。
山东省一般公共预算收入规模居全国前列，收入稳定性较好。2022年，山东省实现一般公共预算收入7104.04亿元，全国排名第五，同口径增长5.3%（自然口径下降2.5%）；一般公共预算收入稳定性较好，税收收入占比在75%左右；财政自给率保持在60%左右。2023年上半年，山东省实现一般公共预算收入4258.58亿元，同比增长7.8%。
受土地及房地产市场低迷影响，山东省2022年及2023年上半年政府性基金收入均有所下降。2022年，山东省政府性基金收入实现6080.41亿元，居全国第三，较上年下降23.78%，主要系房地产市场低迷所致，其中国有土地使用权出让收入占比接近90%。房地产行业影响持续，2023年上半年，山东省实现政府性基金收入1637.86亿元，同比下降30.1%。
山东省综合财力持续增长，居于全国第四。山东省获得的上级补助收入规模较大，2022年为3849.05亿元，约占综合财力的20%。同期，山东省综合财力持续增长，在全国排名第四。
山东省整体政府债务负担处于全国中游水平。2022年，山东省地方政府负债率（地方政府债务余额/GDP*100%）和债务率（地方政府债务余额/综合财力*100%）分别为26.98%和144.17%。
二、山东省各地级市经济及财政实力
（一）山东省各地级市发展状况
山东省核心城市济南和青岛经济实力远超其他地级市且人口虹吸效应强，胶东经济圈整体产业基础较好、区位优势明显，省会经济圈中济南总部经济效应明显，但其他地级市经济实力表现普遍位于山东省中下游，鲁南经济圈主要地级市经济实力处于省内中游以上。
山东省共辖16个地级市，并在“十四五”期间构建了“一群两心三圈”的区域发展格局：“一群”即打造具有全球影响力的山东半岛城市群；“两心”即支持济南、青岛建设成为国家中心城市；“三圈”即推进省会经济圈、胶东经济圈和鲁南经济圈一体化发展。
省会经济圈和胶东经济圈产业基础较好。从产业分布来看，山东省各地级市依托自身资源优势等发展相关产业，拥有1个国家级新区，29个国家级高新区/经开区以及A股上市公司306家。山东省各地级市针对“5+5”十强现代优势产业体系进行布局，其中青岛、济南及烟台市受益于本身产业基础及交通枢纽优势，其产业集群相对更为丰富。
省会经济圈和胶东经济圈经济实力较强，核心城市济南和青岛经济规模处于领先水平，鲁南经济圈经济实力相对较弱。从各地级市经济总量上来看，济南市及青岛市GDP规模均超过万亿，分别为山东省GDP的17.06%和13.76%。省会经济圈中济南总部经济效应明显，产业体系完善，但其他地级市经济实力表现普遍位于山东省中下游。胶东经济圈中青岛区位优势显著，形成了港口物流、现代渔业、海水利用等特色经济为支撑的海洋经济产业，烟台及潍坊经济实力较强，且烟台2022年GDP增速居全省第一。鲁南经济圈中临沂、济宁及菏泽均位于中游以上水平，枣庄市GDP位于全省末位。2022年，山东省各地市GDP增速放缓，得益于经济恢复及产业结构持续优化等，2023年上半年各地市GDP增速有所回升。
青岛和人口最少的东营人均GDP在全省中处于前列。2022年，青岛、东营、烟台、济南和威海人均GDP较高。临沂为山东省内除青岛外人口总量超千万的地级市，因人口基数大，人均GDP处于偏低水平。
临沂和青岛常住人口超千万，核心城市人口虹吸效应强。截至2022年末，临沂和青岛常住人口均超千万。从人口增速看，2022年，青岛、济南、潍坊、东营和威海呈人口净流入，其他地级市均表现为人口净流出，总体呈核心城市人口虹吸及省内经济总体实力相对较弱的经济圈人口向实力较强地级市转移现状。
（二）山东省各地级市财政实力及债务情况
1、财政收入情况
2022年，受宏观经济环境下行及减税降费力度较大影响，山东省大部分地级市一般公共预算收入有所下滑，规模分化明显，税收收入占一般公共预算收入的比重及财政自给率均有所下降，2023年上半年一般公共预算收入普遍有所回升。受房地产市场低迷影响，大部分地级市政府性基金收入下降明显且2023年影响持续。
依托于经济优势，2022年，核心城市青岛及济南一般公共预算收入处于省内前列。省会经济圈中，除济南外的其他地市一般公共预算收入规模比较均衡，大部分地市2022年一般公共预算收入有所下滑。胶东经济圈中，各地市一般公共预算收入普遍有所下降，潍坊市因税收收入明显下降，一般预算收入滑落至全省第四。鲁南经济圈中，各地市一般公共预算收入基本与其经济排名相对应。一般公共预算收入增速方面，2022年受宏观经济环境下行及减税降费力度较大影响，山东省大部分地市一般公共预算收入有所下滑；2023年上半年，除潍坊外，山东省其他地市一般公共预算收入均有所回升。
从一般公共预算收入构成看，2022年，山东省各地级市税收占比普遍下降，其中潍坊下降幅度最为明显，同比下降16.0个百分点，各地级市税收占比主要在60%~73%之间。财政自给率方面，2022年各地级市财政自给率普遍下降，仅济南同比保持正增长，临沂市、聊城市、菏泽市和德州市财政自给率相对较低，在40%~50%。
2022年受房地产市场低迷影响，大部分地市政府性基金收入下降明显，且2023年影响持续。从规模上来看，2022年，受经济驱动影响，青岛市政府性基金收入规模远超其他地级市，潍坊市政府性基金收入高于700亿元，其余各地市政府性基金收入规模与青岛市差距较大，日照市和东营市政府性基金收入规模较小。受房地产市场低迷影响，日照、济南和临沂政府性基金收入降幅超40%，仅烟台和枣庄与上年基本持平。2023年上半年，房地产市场影响持续，山东省大部分地市政府性基金收入继续下降。
山东省城镇化率较低的地级市上级补助收入占比较高，其他各地级市获得上级补助收入整体规模不大，对综合财力实现的贡献度一般。临沂、菏泽、聊城及德州市城镇化率均相对较低，且临沂市及菏泽市为省内革命老区基地，聊城市为农业大市，上述各市上级补助收入占比较高，整体看，上级补助收入对综合财政收入贡献一般。从综合财力看，50%以上地级市综合财政收入均未破千亿。
2、债务情况
山东省各地级市政府债务余额及政府债务率均有所增长，东营市、滨州市和德州市政府债务率较高。山东省将统筹合理安排集团及权属企业债券发行规模，持续推进“一揽子化债方案”，潍坊市和青岛市在金融资源支持、债务管控及调增政府债务限额等多方面推进化债工作。
山东省各地级市政府债务余额及政府债务率均有所增长，政府债务率较高的地级市集中在省会经济圈，东营、滨州和德州政府债务率超过150%。
2023年6月16日，山东省国资委发布《关于加强省属企业财务管控防范债务风险工作指导意见》，要求坚决守牢不发生债券违约的底线，加强债券总量控制，严格控制债券总量过度增长，统筹合理安排集团及权属企业债券发行规模。要明确本年度债券融资不得超出年度投资计划和筹资预算目标，全面优化企业有息负债结构。根据2023年8月发布的《关于2023年山东省省级预算调整方案的报告》，山东省调增1000亿元债务限额。2023年10月，山东省已发行了282亿的特殊再融资政府债券，“一揽子化债方案”持续推进。
从各地市看，潍坊市在争取省属金融企业支持、银行金融资源支持、债务管控及调增政府债务限额等方面推进化债工作。2023年3月，潍坊市与省属8家骨干金融企业集中签约，各金融企业将在信贷投放、债券发行、担保增信等方面持续加大力度。2023年6－8月，潍坊市与建设银行山东省分行、工商银行山东省分行及其余12家金融机构签署了战略合作协议，签约金融机构将为潍坊市新增合计超过3600亿元的融资支持。根据《关于规范管理全市国有企业融资行为的指导意见》，潍坊市要求加强债务管控，短期内包括压实融资责任、划定融资成本要求，对预计无法按期足额支付到期债务，需要提前3个月以上报告国资监管机构。根据《关于潍坊市2023年市级预算调整方案（草案）的报告》，潍坊市调增政府债务限额238.59亿元（占全省新增债务限额约24%）。
青岛市化债政策及化债资源体现在金融资源支持、盘活存量资产、债务管控及调增政府债务限额等方面。2023年，青岛西海岸新区与农业银行青岛市分行及建设银行青岛市分行签署战略合作协议，其中建设银行青岛市分行未来5年内将为新区提供不低于2000亿元的意向性金融支持。2023年9月，青岛市举行盘活存量资产现场推介发布会，部分投资方与参展单位通过现场对接洽谈，初步达成合作意向。根据《关于2023年新增政府债务限额（第二批）市级预算调整方案草案的报告》，青岛市第二批下达196亿元调增债务限额。
三、山东省城投企业偿债能力
（一）城投企业概况
山东省发债城投企业主体信用级别以AA和AA+为主，高信用级别城投企业主要集中在青岛市和济南市。
截至2023年8月末，山东省内有存续债券的城投企业共271家，其中省级城投企业5家、地级市级城投企业99家、区县级城投企业167家。从各地级市发债城投企业数量看，青岛市及潍坊市发债城投企业数量较多，分别为59家及48家；其次，潍坊市、济宁市、济南市、威海市发债城投企业超15家；其他各地级市发债城投企业数量在15家以下。从级别分布看，最新主体级别为AAA的城投企业共21家，其中省本级和济南各5家、青岛7家；AA+和AA城投企业分别为93家和138家。
（二）城投企业发债情况
2022年，山东省整体债券发行数量和规模同比均有所下降，青岛市及济南市净融资规模较大。2023年1－10月，多地市新发行债券规模超过上年全年。
2022年，山东省共有152家城投企业发行债券，发行数量合计415只，规模为3192.54亿元，债券发行数量和规模同比均有所下降，其中德州市、东营市、德州市、聊城市和青岛市下降幅度较大。青岛市发债城投企业发债规模最大，占全省的28.45%。2023年1－10月，青岛市、济南市、潍坊市、菏泽市等大多数地级市债券发行规模已超过上年全年规模。但潍坊市、威海市净融资额下降明显，聊城市净融资额由正转负。
（三）城投企业偿债能力分析
2023年6月末，各地级市发债城投企业短期偿债指标虽有所好转，但潍坊市、淄博市和日照市发债城投企业仍存在较大的短期偿债压力，且潍坊市2024年到期债券规模较大。
截至2022年末，青岛市发债城投企业全部债务规模超万亿，济南市、潍坊市、济宁市、威海市、淄博市、临沂市和泰安市发债城投企业全部债务规模均超过千亿，其余各地市发债城投企业全部债务规模在千亿以下。债务负担方面，截至2022年末，山东省发债城投企业全部债务资本化比率整体有所上升，青岛市、济南市、济宁市、淄博市和日照市发债城投企业全部债务资本化比率超过50%，债务负担相对较重。债券集中兑付方面，2024年，山东省发债城投企业（不含省本级）到期债券（在考虑行权的情况下）规模为805.13亿元，其中济宁市和潍坊市2024年到期规模较大。
短期偿债指标方面，2022年末山东省各地市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖倍数均小于1，大部分地市覆盖程度均呈不同程度的下降。2023年6月末，各地市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖倍数整体有所上升，其中潍坊市、淄博市和日照市货币资金对短期债务的覆盖倍数较低，存在较大的短期偿债压力。再融资方面，2022年及2023年上半年山东省各地市发债城投企业筹资活动现金流多表现为净流入。其中，潍坊市再融资环境有所波动，筹资活动现金由净流入转为净流出。
（四）各地级市财政收入对发债城投企业债务的支持保障能力
山东省大部分地级市的“发债城投企业全部债务+地方政府债务”/综合财力超过200%，其中青岛市、济南市和威海市指标表现较高。
[1]“十强”产业包含新一代信息技术产业、高端装备产业、新能源新材料、智慧海洋产业、医养健康产业、绿色化工产业、现代高效农业、文化创意产业、精品旅游产业和现代金融产业。
