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地方债务监管进一步收紧,城投将进一步分化 ——《国务院关于进一步深化预算管理》点评

申万宏源固收研究

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4月13日,国务院发布《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确了六个方面的重点改革措施,涉及财政收入、财政支出、预算编制管理、预算执行、风险防控、财政透明度等,为进一步完善预算管理制度,更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,同时也对地方债、隐性债务、城投债的影响都非常重大。

意见》要求规范政府收入预算管理,同时增强财政收入能力。要求实事求是编制收入预算,严禁将财政收入规模、增幅纳入考核评比。同时对财政收入来源做统筹管理,多个渠道增加财政收入,如将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算;各部门和单位要依法依规将取得的各类收入纳入部门或单位预算;盘活财政存量资金,完善结余资金收回使用机制。加大预算收入统筹力度的同时要规范预算支出管理。当前政府过紧日子意识尚未牢固树立,需要合理安排支出规模和支出结构。财政的直达资金范围将扩大,提高财政资金使用的有效性和精准性。

《意见》要求加强风险防控,增强财政可持续性,需要重点关注。首先要求地方政府健全适度举债机制核心在于匹配与平衡,一般债务限额与一般公共预算收入相匹配,专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹。其次要求完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系,要求政府债务与项目资产、收益相对应,当前个别地区地方债务率较高,政府偿债能力相对较弱,项目资产、收益并不一定相对应,因此高负债地区地方融资将面临压力,进而导致当地城投融资面临压力,城投区域间融资将进一步分化。最后要求健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制。

《意见》提到把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩对地方政府隐性债务的态度继续偏严,决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊,严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。于对融资平台,《意见》要求清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算融资平台将被剥离政府融资职能逐步转向市场化,个别资质较弱失去清偿能力的平台将面临破产重整或清算,对弱资质城投主体谨慎

《意见》整体基调是财政挤水分,全方位建立完善透明的财政预算机制,完善对财政收入、支出、预算以及政府债务的监管,以形成地方政府市场化融资自律约束机制。提及的严控项目大干快上、严禁新增隐性债务、积极化解存量债务等与两会后至今政策不断传递的信号相一致。

我们去年就指出2021年整体经济形势向好,政策重点将转向稳杠杆、防风险,政策将呈现双紧格局,对金融和实体都是要收紧的。今年城投债到期压力较大,是有史以来最大的一年,严监管的背景下城投融资面临压力,城投债估值将大幅波动,对2021年城投谨慎,建议配置短久期。春节后至今,政策紧信用、稳杠杆及防风险信号不断释放,整体符合我们此前判断。

当前城投融资分化较为严重,偏北部地区如天津、河北、山西、河南等地近三个月净融资为负,整体资金偏好南方。考虑到今年政策环境的变化,建议配置中部偏南的省份,更加推荐长江经济带上的城投。区域下沉需适度,建议向大城市的区县级城投要收益,如南京市、武汉市、成都市、长沙市等。

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