原标题：专题研究 | 项目收益专项债发行实务详解
来源： 中证鹏元评级
作者：袁荃荃 中证鹏元资信评估股份有限公司
主要内容
1、2019年，项目收益专项债年度发行规模快速扩张，直逼“两万亿”大关，成为地方债当之无愧的“主力”。不过，在其成为“爆红”券种之后，市场上也出现了一些声音，直指其在实操过程中存在被“异化”和“泛化”的情况，且已经出现了偿债风险苗头。鉴于此，本文将着重探讨，在发行实操中应着重做好哪些工作，以避免该品种出现的风险苗头演变成不可控的风险。
2、在发行实操中，最重要的是围绕项目层面进行更严谨更全面的风险自查。具体来看：
（1）项目类别方面：建议地方政府后续遴选项目收益专项债的支持项目时，应暂时避开土储、棚改（保障房）等项目，重点可选择交通基础设施、基建市政、生态环保、园区建设、城乡电网等能源项目、教育培训、医疗、养老等民生服务、水电气热等公用事业等。
（2）项目资本金方面：应依照项目类别来确认项目资本金比例的下限，并参照“33号文”及相关规定，评估拟发债项目是否属于符合条件的重大项目，以确定是否能以专项债资金作为项目资本金，还需要对财政资金以外的其他资本金来源进行核查，确认其“非债”属性。
（3）本息覆盖倍数测算方面：建议以项目预期经营性净现金流为分子，以所有债务性融资的本息合计为分母，且在计算利息时不应只考虑运营期，应包含建设期利息，专项债发行费用若规模不大则可不予考虑。而且，经测算的整个项目的本息覆盖倍数必须大于1。
债券设计层面，重点探讨发行方式。原则上，应避免不必要的集合、分期发行，同时也要尽量避免单只专项债发行规模过小的情形。具体而言，若同时期多个市县上报的项目属于同一类别，可将相近的多个项目组合在一起发行一期或多期项目收益专项债，但在兼顾各项目上报时间的先后、资金需求的规模及迫切程度等因素的前提下，应尽可能将一个子项目的融资在一只项目收益专项债中一次性实现。
正文
一、为什么成为“爆红”券种？
项目收益专项债这一创新型地方政府债品种2017年8月被推出，年内发行规模不足3000亿元，项目所涉及的领域限于土地储备、收费公路和轨道交通三大类；
2018年财政部推出棚改专项债试点，带动本年度项目收益专项债发行规模突破“万亿元”关口，项目所涉领域亦显著拓宽，除棚改外还新增了乡村振兴、生态环保、水利水务、教育培训、医疗卫生、园区建设、灾后重建、旅游、物流等多个领域；
2019年，各省市对项目收益专项债的监管政策理解得更加深入，发行准备也更加“顺手”，因此年度发行规模继续快速扩张，直逼“两万亿”大关，在专项债发行总额中的占比超出75%，同时也已超出一般债的发行总额，成为地方债当之无愧的“主力”。
那么，为何项目收益专项债能够成为“爆红”券种呢？究其原因，主要有以下三点：
其一，政策导向。自专项债推出以来，财政部就致力于引导各省市按照当地政府性基金收入项目分类发行专项债券，建立专项债与项目资产、收益相对应的制度，重点支持项目收益与融资自求平衡的专项债的发行，以更好地实现专项债的“封闭”运行管理，进而有效防控地方政府专项债务风险；
其二，稳投资的需要。2019年我国经济下行压力较大，全年GDP同比增速从上年的6.6%降至6.1%，其中出口增速受贸易摩擦影响而创新低，消费增长总体平稳但其对经济增长的提振效应较难在短期内显著增强，因此拉动经济增长的重担又落在了更易见效的投资上。不过，纵观年内的投资数据可知，房地产投资增速受制于融资强监管和调控基调的不松动而难改下滑趋势，制造业投资增速受制于贸易摩擦、企业盈利状况不佳等诸多因素而艰难磨底，鉴于此，稳投资不得不从基建投资来进行突破。在我国，基建投资多由政府主导，且需要大量的建设资金，而项目收益专项债恰恰是目前阶段筹措资金的最适宜、最正当的渠道，同时其作为财政资金还能撬动更多社会资本的参与；
其三，“竞品”弱化。在项目收益专项债推出之前，地方政府搞投资通常借由城投公司来筹措所需资金，筹资渠道包括但不限于银行贷款、城投债、非标等，而其中与项目收益专项债最能形成竞争关系的即为城投债，尤其是项目收益债（包括发改委审批的项目收益债、交易商协会主管的项目收益票据、证监会监管下的项目收益专项公司债）。不过，出于防控地方政府隐性债务风险的考虑，城投公司发债将不允许再由地方政府违规提供担保函、承诺函、安慰函，与政府信用的被动隔离一定程度上影响了城投债的信用质量，这必然弱化其在投资端的“刚兑信仰”，加大其在一级市场的发行难度。相反，项目收益专项债作为地方政府债的创新品种，合法地位自不必说，还有诸多利好政策加持，比如允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金、提前下达2020年1万亿元的新增专项债限额等。
综上可知，项目收益专项债的“爆红”背后有其必然的原因。不过，就在其成为“爆红”券种之后，市场上也出现了一些声音，直指项目收益专项债在实操过程中存在被“异化”和“泛化”的问题，且已经出现了偿债风险苗头。那么，在发行实操中，应着重做好哪些工作，以更好地保障其本息偿付，进而避免该品种出现的风险苗头演变成不可控的风险呢？下一节，笔者将着重进行探讨。
二、发行实操中的要点解析
首先，项目收益专项债最大的特殊性在于其对应具体的项目，且要求项目收益与融资自求平衡，而能否真的自求平衡关乎其偿债安全。因此，在发行实操中，最重要的是围绕项目层面进行更严谨更全面的风险自查；另一方面，项目收益专项债的发行方式及期限、还本付息安排等债券设计层面的合理性也对偿债安全有着较大的影响，发行实操中也应予以关注。
首先来看项目层面。
一是项目类别。
对于地方政府而言，存量项目收益专项债所涉及的项目类别对于其遴选项目具有一定的参考价值。具体来看，存量债所涉及的项目类别包括土地储备、棚户区改造、收费公路、城乡建设发展、基建市政、生态环保、产业发展、交运物流、医疗卫生、教育培训等，其中土储专项债的存量规模最大，高达15076.06亿元；棚改专项债次之，达到10383.89亿元；收费公路专项债居第三，共计2862.35亿元；其他领域的存量债规模均不超出2000亿元（见图1）。
不过，存量债所涉及的项目类别仅能反映过往政策引导下的发行结果，却不能反映最新的政策导向。梳理相关政策可知：2017年7月发布的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》指出，项目收益专项债券所对应的项目应属于“公益性事业”领域，也即需要由政府提供的基础设施或社会事业；2019年6月发布的《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》（简称“33号文”）指出，重点支持保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域；
2019年9月4日召开的国常会提出，扩大地方政府专项债券使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施，同时还指出专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。综上，笔者建议地方政府后续遴选项目收益专项债的支持项目时，应暂时避开土储、棚改（保障房）等项目，重点可选择以下项目类别：
（1）收费公路、铁路、轨道交通、机场、城市停车场、公交枢纽站等交通基础设施；
（2）城镇基础设施、农业农村基础设施、市政工程等；
（3）城镇污水垃圾处理等生态环保项目；
（4）支持产业发展的相关领域，如工业园区基础设施建设、物流园区建设等；
（5）城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目；
（6）教育培训和托幼、医疗、养老等民生服务；
（7）水电气热等公用事业；
（8）灾害防治、灾后重建，如水利工程。此外，文化旅游、易地扶贫搬迁后续扶持、冷链物流设施等也属于比较容易通过项目收益专项债进行融资的项目类别。
（2）项目资本金
项目收益专项债所对应的项目应满足“资本金及其他建设资金来源已落实到位”这一要求，也即项目资本金比例需符合国务院关于项目资本金比例的要求，并根据项目实施进度计划足额及时到位，其他资金来源应提供相关依据。那么，项目资本金应符合哪些要求呢？具体来看：2019年6月发布的“33号文”提出：“在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资”；
9月4日召开的国常会进一步明确允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，但专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例应限制在20%左右，对单个项目中专项债资金占项目资本金的比例则未作规定；
11月27日发布的《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（简称“国发26号文”）提出适当调整基础设施项目最低资本金比例：其中，港口、沿海及内河航运项目的最低资本金比例由25%降至20%，机场项目维持25%不变，其他基础设施项目维持20%不变，但公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可在不超过5个百分点的范围内适当降低最低资本金比例，除此之外对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，政策还鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具来筹措项目资本金，但不得超过资本金总额的50%。
此外，根据2019年7月1日施行的《政府投资条例》及上述“33号文”、“国发26号文”的规定，需要资本金的项目类型为企业投资项目和政府投资中的经营性项目（也即政府采取资本金注入方式予以支持并实施的政府投资项目），且资本金必须为非债务性资金，明确以下3种情形不得被认定为资本金：1存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件；2当期债务性资金偿还前，可以分红或取得收益；3在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。
综上，笔者认为，项目收益专项债对应的项目在资本金方面应遵循几个原则：
一是，项目收益专项债所对应的项目均属于需要资本金的项目类型，应参照国务院关于固定资产投资项目资本金比例的规定，依照项目类别来确认项目资本金比例的下限，但最低不能低于15%；
二是，参照“33号文”和9月4日国常会划定的重大项目范围，评估拟发债项目是否属于符合条件的重大项目。若不属于重大项目，则只能以专项债资金作为债务性融资；若属于重大项目，则允许以专项债资金作为项目资本金，且其用于单一项目的资本金占项目资本金的比例不受限制，实操中笔者注意到该比例的幅度浮动很大，有的低于2%，有的甚至超出60%。但应注意的是，以省为单位，专项债用于项目资本金的规模应控制在省专项债总体规模的20%左右，通常这一点需省财政部门统筹把握，市县级政府应依反馈予以调整；
三是，除各类财政性资金、符合条件的专项债充当资本金外，其他的资本金来源必须确认“非债”属性，一旦带有“债”的属性则一概不可作为资本金。同时，财政性资金充当资本金的，应纳入相应的资金预算安排或中期财政规划，其他的资本金则必须排查资金来源，确认其“非债”属性。
实操中，笔者注意到很多时候项目收益专项债的实施方案对资本金的介绍非常简略，比如“XX”建设项目的资本金为3.71亿元，占项目总投资的比例为26.13%，符合相关规定，但资金来源和到位情况仅一笔带过，“由发行人按照相关规定自行筹集，在2019年9月完成筹集”，对筹资渠道、资金属性、是否与政府隐性债务有关等未进行任何说明和证明，这种类似“黑箱”的表述方式会引发市场的不安情绪，一方面是担忧项目资本金的合规性是否存在问题，另一方面是担忧项目的资本金是否真的能按计划及时足额到位，而这两方面若无法保障，那将必然导致专项债风险苗头的扩散。
（3）本息覆盖倍数
对于项目收益专项债所对应项目的本息覆盖倍数，监管文件给出的测算公式为：项目所产生的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入/专项债券还本付息规模，且该覆盖倍数必须大于1。目前，市场上对于本息覆盖倍数的测算并没有统一的标准，实操中比较常见的几种测算方法中，分子多为项目预期经营性净现金流（经营收入-经营成本-相关税金及附加）或项目预期的息税折旧摊销前利润，分母通常是所有债务性融资的本息合计，专项债的发行费用是否纳入分母则没有一定之规，不过因该部分费用的总体规模有限，对本息覆盖倍数的影响可基本忽略。
下面来看几个实操中的案例，2018年自贡市航空产业园项目的本息覆盖倍数为1.16，其分子为项目预期经营性净现金流（63323万元），分子为所有债务性融资的本息合计（54750万元，包含建设期利息，共两项——专项债还本付息额+银行贷款还本付息额，但未包含20万元的债券发行费用）；
中德智能网联汽车试验场地建设项目的本息覆盖倍数为1.19，其分子为项目预期经营性净现金流（168633.20万元），分母为所有债务性融资的本息合计（141466.67万元，不包含建设期利息，共一项——专项债还本付息额，但未包含债券发行费用）；
2018年眉山市甘眉工业园区城镇综合体建设项目的本息覆盖倍数为1.31，其分子为项目预期的息税折旧摊销前利润（76100.31万元），分母为所有债务性融资的本息合计（58000万元，包含建设期利息，共一项——专项债还本付息额，但未包含债券发行费用）。
由案例可知，不同项目的项目收益与融资自求平衡专项评价报告对本息覆盖倍数的测算并不完全遵照同一个模板，这一定程度上会降低数据的可比性。
谨慎起见，笔者建议地方政府及专项评价报告出具方在测算本息覆盖倍数时均以项目预期经营性净现金流为分子，以所有债务性融资的本息合计为分母，且在计算利息时不应只考虑运营期，应包含建设期利息，专项债发行费用若规模不大则可不予考虑。而且，在以上条件下测算出的整个项目的本息覆盖倍数必须大于1。
笔者认为，统筹考虑整个项目的本息覆盖倍数是否大于1是判断一个项目的收益和融资能否自求平衡的最关键指标，而同一个项目的融资通过多期专项债实现的情况下，计算出的各不相同的均大于1的本息覆盖倍数（专项债存续期内项目收益/专项债中自身所占额度的还本付息规模），其实更多的属于形式上的指标，是做好项目组合、额度分配、发行节奏安排等“技术活”之后的必然结果，因此并不具备很大的参考意义。还需要强调一点，项目收益预测的假设条件应本着谨慎的原则，避免不负责任的“注水”行为和由此导致的本息覆盖倍数虚高的情形，因此建议增设压力测试环节，增强本息覆盖倍数的可信度。
此外，专项债存续期内，最好能确保年度累计净现金流大于0，也即确保每个年度均不存在资金缺口，以保障项目建设和还本付息需要，不过这并非强制性要求。即便是个别年度出现了累计净现金流小于0，但偿还到期的专项债本息后只要仍有一定的累计现金结余，就可被视为实现了收益与融资的平衡。
再来看债券设计层面。
（1）发行方式
对于项目收益专项债券到底可以对应几个项目发行，政策层面并没有强制性要求，既可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同有关部门提出建议，报省级财政部门确定。
事实上，实操中一只项目收益专项债所对应的项目数量也比较灵活，有时只对应一个项目，有时则对应多个项目。在对应一个项目时，一般该项目通过一只专项债实现债券资金的一次性全部融入；在对应多个项目时，一般内含子项目要通过多只专项债来逐步实现债券资金的融入；不过，实操中并非遵循一定之规，不乏例外情况。那么如何来安排项目比较合适呢？
笔者建议：若同时期多个市县上报的项目属于同一类别，而仅有少数市县上报的项目属于不同类别，则可将相近的多个项目组合在一起发行一期或多期项目收益专项债，而对差异较为明显的其他项目可单独发行。比如，“18四川40”与“18四川43”的发行时间仅相差一天，前者对应一个项目——射洪县乡村公交工程项目，后者则对应多个同类型的工业园区建设项目——眉山市甘眉工业园区城镇综合体建设项目、泸州数字经济产业园、德阳市中欧班列物流港、自贡市航空产业园项目，显然就遵循了笔者提出的项目安排原则。
需要指出的是，很多时候地方政府将多个相近的项目组合在一起发行项目收益专项债时，往往将子项目的融资额度分配到多期债券中，导致的结果是，在每一期债券中，同一个项目的本息覆盖测算结果均不一致，且与实施方案的测算结果更加不一致，容易干扰投资者从整体上对“项目收益与融资能否自求平衡”做出准确判断。
比如，眉山市甘眉工业园区城镇综合体建设项目分别通过“18四川债29”、“18四川43”、“19四川10”融入1.50亿元、0.19亿元、1.31亿元的专项债资金，其债券存续期预期收益对本息的覆盖倍数分别为3.61、9.11、2.73，对总投资的覆盖倍数分别为0.73、0.23、0.47，而实施方案中债券存续期预期收益对本息的覆盖倍数为1.31，对总投资的覆盖倍数为0.78，与任何一期实际发行出来的专项债中的测算结果均不同，原因在于实施方案中的债券发行安排与实际发行情况存在较多出入，比如发行期限从10年期变为7年期，分期发行的时间及额度分配均有变动等。虽然各期专项债中，其存续期项目收益均可完全覆盖债券本息，也即满足了相关文件的基本监管要求，但不得不说上述迥异的测算结果仍会影响投资者对项目进行整体上的把握，也即无法明确“项目收益与融资能否自求平衡”这一问题的答案。
鉴于此，笔者建议：在兼顾各项目上报时间的先后、资金需求的规模及迫切程度等因素的前提下，应尽可能将一个子项目的融资在一只项目收益专项债中一次性实现，以减少投资者的信息处理成本。
目前，市场上有一些专家呼吁，要尽可能地使单只专项债对应单一项目，投资金额少、建设期短的项目可通过单只专项债实现资金的一次性融入，投资金额大、建设期较长的项目可通过多只专项债实现资金的分期融入，认为这样更有利于锁定每一只专项债的风险范围，强化市县级政府作为举债主体的责任意识。
当然，从防控专项债务风险的角度看，单一发行方式有着明显的优势，不过它也有缺点。由于单一项目的融资需求有限，所以对应单一项目发行的项目收益专项债在发行规模上也就比较小，实操中有的发行规模甚至不足1亿元，这必然会加剧已然比较明显的专项债发行碎片化问题，从而影响银行等机构的认购积极性和交易效率。
那么，到底该如何选择发行方式呢？让我们来模拟一个场景：近期，共有A、B、C、D、E、F六个园区建设类项目，各自拟通过专项债实现1、2、3、4、3、5亿元的融资额度。
这种情形下，比较合理的选择是什么呢？既不是将A、B、C、D、E、F的申报额度掰开揉碎了再重新集合并分期发行，比如发行一只7.9164亿元（A的1/2额度+B的1/3额度+C的1/2额度+D的1/2额度+E的2/3额度+F的1/4额度）的专项债，再发行一只10.0836亿元（A的1/2额度+B的2/3额度+C的1/2额度+D的1/2额度+E的1/3额度+F的3/4额度）的专项债；也不是分别针对A、B、C、D、E、F六个项目分别发行规模为1亿元、2亿元、3亿元、4亿元、3亿元、5亿元的六只专项债；
而是将A、B、F打包发行一只8亿元的专项债，再将C、D、E打包发行一只10亿元的项目收益专项债，或者是将A、B、C、D打包发行一只10亿元的专项债，再将E、F打包发行一只8亿元的专项债，这样既能避免过度的复合型融资所导致的投资者信息处理成本增大、弱化市县级政府偿债责任意识等问题，也能避免发行碎片化带来的影响机构认购积极性、降低交易效率等问题。总之，发行方式的选择应秉承两个原则：一是避免不必要的集合、分期发行；二是避免单只专项债发行规模过小的情形。
（2）债券设计
对于项目收益专项债的债券设计，监管部门越来越倾向于充分放权，让举债主体根据项目的实际情况来灵活把握。债券期限方面，2015年4月发布的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》规定，专项债期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债全年发行规模的50%；
2018年5月发布的《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》对专项债的期限设置有所放宽，明确“公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期”，但要求公开发行的7年期以上（含7年期）普通专项债发行总规模不得超过全年公开发行普通专项债总规模的60%；公开发行的10年期以上（不含10年期）普通专项债发行总规模不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）普通专项债规模；
2019年4月30日发布的《关于做好地方政府债券发行工作的意见》则完全放开了对专项债期限比例结构的限制，明确地方财政部门可自主确定专项债的发行期限。实操中，最常采用的三大类期限为5年期、7年期和10年期，其次是3年期，而2年期及以下、15年期及以上的占比均较少，不过财政部放开期限限制后，市场上成功发行了多只30年期的项目收益专项债，实现了超长期限的进一步突破。综上，笔者建议各地立足于项目实际情况，综合考虑项目建设运营及回收周期、到期债务分布、债券市场状况（如发行节奏、资金面、利率环境、投资者需求）等因素，科学合理地确定发行期限，同时可在必要的情况下提高长期债券发行占比，以更好地匹配项目资金需求和期限，降低期限错配风险，防止资金闲置。
还本付息安排方面，近年来监管部门不断完善项目收益专项债的本金偿还方式，不仅可以选择到期一次性偿还本金，还可采取本金提前偿还、本金分期偿还等方式。同样，付息方式上也有较高的灵活性，可每年付息一次或两次。因此，笔者认为，各地可酌情选择最适宜的还本付息方式，原则上既要确保项目收益能满足还本付息需要，又要确保不出现资金闲置或资金成本的人为增多。
三、需要警惕的几点风险
在两年多的快速发展过程中，项目收益专项债的存量规模越来越大，伴随而来的是市场对其潜在风险的担忧也越来越凸显。具体来看，需要警惕的风险主要包括以下几点：
（1）由于项目所涉部门之间缺乏有效的协同机制，加之发行前准备时间普遍较为仓促，所以很多地方政府在项目遴选、可行性研究、实施方案、专项财务评价报告等方面的工作做得不扎实，导致项目收益与融资自求平衡的论证过程不严谨。
实操中，笔者注意到在确认收入范围、预测收益等环节均存在有意或无意的“粉饰”现象，比如有的项目根本没有对周边的土地进行开发整理，但确认收入时却冒出来一大块的土地出让收益，再比如有的项目在预测运营期的房屋出租率时常常过分乐观，动辄就都是95%以上甚至100%的出租率，这种情况显然会导致本息覆盖倍数“虚高”，很可能会让那些收益能力没有保障的项目均被拿来发债。众所周知，项目收益专项债的偿债资金来源为项目对应的政府性基金收入或专项收入，那么实际收入若显著低于预测收入的话，必然会为后续的还本付息带来巨大隐患。
（2）目前，有相当多的项目实施主体除了通过项目收益专项债来筹措资金外，还会通过其他渠道去配套市场化融资。比如某市的景区开发及旅游基础设施建设项目总投资43.71亿元，计划以自有资金出资12.48亿元，计划发行专项债券融资16.00亿元，其余部分则要通过配套市场化融资解决。
实操中，以这种“组合拳”的形式来筹措项目建设资金很常见，但这会带来另外一个棘手的问题：如何保证配套市场化融资不会带来政府隐性债务增量？项目收益专项债所对应项目的实施主体原则上是政府部门或事业单位，但实际上已经扩大到地方国企，而其中大部分都是城投公司。法律层面上，城投公司均应与政府信用脱钩，以企业自身信用来进行融资，不过现实中的情况并不完全如是。
因此，出于防控债务风险考虑，监管部门应对配套市场化融资的各参与方、各环节进行严格把关，确保隐性债务不出现新增。不过，吊诡的是，一旦管控得特别严，配套市场化融资难以成行，而专项债资金又不足以支撑整个项目的建设，就会导致投资停滞，无法实现“稳基建”的目标。但无论如何，防风险的底线不可松，因此对配套市场化融资的环节还是应严加监管。
（3）项目收益专项债的额度在很多省份属于稀缺资源，各市县的申报积极性很高，而为了抢到令人满意的额度，有不少地方政府就会把一些并不成熟的项目包装成看似靠谱的项目，甚至把计划在若干年后才要启动的项目提前拿过来。这种情况下，专项债资金到账后，根本无法很快投入到具体项目中、形成任何的实物工作量，却不得不开始履行付息甚至还本的义务，这必然会造成资金的沉淀和浪费。因此，建议省政府对各市县上报的项目进行核查，确保项目是已开工的项目，或是未开工但符合开工条件并在债券发行三个月内可以开工的项目。
（4）项目收益专项债所支持的项目应为有一定收益但难以商业化合规融资的公益性项目。对于收益层面，各方均给予了较高的关注；对于“公益性”层面，则缺乏必要的考虑。目前，项目收益专项债已带有明显的“万金油”色彩，应用范围不断地扩大，甚至一些原本可以很好市场化的领域（如污水处理、垃圾处理等）也都被“占领”，这意味着政府投资对民间投资形成了强势挤占。若此种状态长期持续，必然会在一定程度上降低投资效率，也不利于保证经济的平稳较快发展。因此，建议监管部门对“公益性”进行更为合理的界定，使项目收益专项债的应用范围更为合理，减少对民间投资不必要的挤出。
