来源：中信建投固收家
截至美国华盛顿时间20日零点（北京时间1月20日13点），美国共和、民主两党未能就临时预算案达成一致，美国联邦政府因此暂时停摆。简而言之，美国联邦政府部门又“关门”了。
所谓的政府停摆是指在国会无法通过足够预算的情况下，美国政府被迫关闭部分机构，暂时停止“非必要服务”，而非全部政府服务。
1、本次政府停摆原因
根据美国宪法，美国国会一项重要职责是通过政府预算案。如果不通过就会出现政府功能停摆，这些功能包括向军方人员支付军饷、处理护照申请等。特朗普执政以来，已经多次遭遇政府停摆危机。
2017年9月底，奥巴马执政期间获得批准的美国联邦2016-2017年度预算到期，当时特朗普和民主党高层达成协议，提高债务上限3个月，避开了两党直接分歧，使联邦政府得以正常运转至2017年12月8日。政府预算案很多时候均与美国民主、共和两党政治分歧博弈有关。在联邦预算方面，两党的主要分歧主要与军费开支、移民问题有关：共和党希望增加国防预算方面的开支，而民主党则认为非国防预算开支应该获得同等程度的增加；共和党不希望在预算案中囊括“追梦人计划”（DACA），而民主党的诉求截然相反；共和党人还希望民主党同意美墨边境墙的开支计划等。由于两党意见难以达成一致，美国国会在2017年12月7日和12月22日两次通过短期预算案为美国政府提供短期资金，以避免政府停摆，但随后两党并未就相关争议达成一致。2018年1月18日，在特朗普总统的亲自游说之下，美国众议院以230票赞成197票反对，艰难通过了临时预算法案，为美国联邦政府提供4周资金到2018年2月16日。但此项法案最终在参议院投票中未获通过。按照美国法律政府预算案必须经国会参众两院批准，当国会未能批准预算案时，政府将关闭一部分机构并停止相应服务，即政府停摆。尽管参议院内的谈判一直在继续，最终双方均未在争议问题上妥协，在时钟走过20日零时后，联邦政府停摆终成现实。时值特朗普上任一周年，之后两党均将政府停摆归咎于对方。
2、政府停摆的社会影响
据统计，自1976年以来，美国政府曾停摆18次，时间从1天到21天不等。而最近一次发生在2013年奥巴马执政期间，当时也是由于民主、共和党未能解决政府预算争议，停摆风波持续了16天。历史上美国历次停摆时间以及停摆时长如图1所示。
图表1：美国历次政府停摆时间以持续时长
数据来源：美国国会研究局
从此前政府停摆的结果来看，政府停摆对于美国的影响并不是特别严重，通常一些不太重要的部门将会停止运转，但或多或少也会给民众带来不便，本次政府停摆对于政府部门的影响主要有图表2所示几个方面。从美国政府各个机构的表态来看，本次政府停摆对于美国的影响将远小于2013年奥巴马执政期间的那次。
图表2：美国政府停摆的社会影响
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影响机构 |
具体影响 |
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白宫 |
特朗普政府提到，白宫的1715名工作人员中，将有超过1000名停工。但下周陪同特朗普动身前往达沃斯论坛的工作人员，依然履职。基本的政府工作，如护照申请也将继续，但有可能需要的时间比普通情况下更长。国会议员同样不受影响，临时助手会被暂时解雇。 |
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军队 |
军事行动会继续，但服役人员在停摆期间拿不到薪水，文职雇员会被暂时解雇。 |
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司法 |
司法部方面，不可或缺的文员较多，11.5万人中约有9.5万人都将继续工作。法院行政办公室称，包括最高法院在内的联邦法院能在没有预算的状况下，维系三周时间。 |
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公共服务 |
在以往美国政府停摆时，国家公园、博物馆、护照签证服务处等通常被关闭。此外，华盛顿特区也曾因联邦政府停摆而导致垃圾处理停工等问题。不过，白宫预算办公室主任马尔瓦尼19日曾表示，特朗普政府即使停摆也会与以往不同，比如不会关闭国家公园等。华盛顿市长鲍泽表示，即使联邦政府停摆，华盛顿仍将“开放”，华盛顿市政府将代联邦政府处理公园垃圾。 |
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国税、财政以及美联储 |
纳税人将无法了解税改细节，部分税务业务办理或有延误。财政部和美联储基本不受影响。 |
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社会保障局、医疗报险和医疗报销 |
社保计划会继续签发社保支票，但申请新福利的人会面临延误。医疗保险和医疗保销基本不受影响。 |
数据来源：Wind，中信建投固定收益部
3、政府停摆的金融市场反应
从历史数据来看，美国政府停摆对金融市场影响较为有限。图表3为最近3次美国政府停摆前10个交易日至停摆后30个交易日金融市场的反应。图中标出了政府停摆前后资产价格相对于停摆日的变动浮动，横轴0点为政府停摆前一交易日。圆点为政府停摆结束时点。
图表3：政府停摆前后金融市场表现
从图中可以看出，政府停摆事件对于美国金融市场多是短期脉冲式的影响，而不影响资产的中长期走势。在统计的3次历史停摆的数据中，政府停摆与美元指数短期走势相关性较大，对美元指数造成明显的短期利空。在岸人民币由于我国早期外汇管制较强，1995年、1995-1996年两次美国政府停摆对1997年“汇改”之前的人民币影响较弱，因此参考样本只有2013年奥巴马执政下的政府停摆事件，当时美元在停摆后持续弱势，人民币快速贬值。而对于美国股市和债市，政府停摆后短期走势也是涨跌互现，对于长期趋势影响更为微弱。
4、事件简评
本次美国政府停摆直接原因仍然是共和、民主两党在政府预算相关问题上的政治分歧博弈。政府停摆后，参议院谈判仍将继续，从目前双方发言来看，双方都将责任归咎于对方。特朗普执政以来，美国政府已经多次通过临时预算法案阻止政府停摆，本次政府停摆恰逢特朗普执政一周年，其中分歧点主要在于特朗普所坚持的强硬的移民政策、希望增加的军费支出，而民主党并不想让步，本次政府停摆显示了美国两党之争的尖锐化，引起市场对于“否定政治”的担忧。本次政府停摆直接原因是因为维持政府运转4周至2月16日的临时预算议案最终无法通过，但是从中长期来看，如果关于根本性的移民政策、美墨边境墙等问题上无法达成一致，特朗普政府将持续面临停摆压力。而到目前为止两党分歧仍无明显的调和空间。
从金融市场来看，本次政府停摆作为风险事件的导火索，预计将对金融市场产生持续影响。目前来看，政府“停摆”一开始的影响确实不大，但如果在本周初仍旧没有进展的话，情况可能会快速恶化，导致市场避险情绪升温。事件持续发酵可能会加剧美元的弱势，美股2017年快速上涨也积累了一定的泡沫，面临回调压力。由于政治风险与国家主体相关，因此对美债存在利空因素，对于黄金等避险资产较为利好。本次政府停摆预计持续时间不会很长，但背后难以调和的两党博弈因素对市场的影响预计短期内不会消散。
