近年来，伴随着数字货币的飞速发展，世界各国也对数字货币出台了一系列约束性或非约束性政策，如何界定ICO和以比特币为代表的数字货币，并将其纳入现有的金融监管体系或针对其制定新的监管框架，是各国政府需要面对的问题。本文旨在就中美两国目前关于ICO、数字货币及区块链投资领域的监管及合规问题进行讨论和分析。
中国数字货币概念界定数字货币可以分为央行发行的数字货币(法定数字货币)和私人发行的数字货币(即以比特币为代表的去中心化的数字货币)。两种数字货币之间的根本区别在于央行发行的数字货币具有传统法定货币的全部职能，由央行统一发行和维护管理；以比特币为代表的数字货币则没有发行主体，而是基于区块链共识机制节点民主决定并共同维护，依托互联网来创建、发行和实现流通的电子货币。
我国相关监管规定语境中的数字货币指的是前者，而将后者称之为虚拟货币。2013年，中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会联合发布了《关于防范比特币风险的通知》，其中对比特币界定为一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位。
本文所探讨之数字货币为后者，即中国相关监管规定所指“虚拟货币”，也即“加密货币”，典型代表包括比特币、以太坊、莱特币等。
中国数字货币监管大事记2013年12月5日，中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会联合发布《关于防范比特币风险的通知》，对比特币的性质及监管方式进行了相关说明和规定。通知指出，比特币应当是一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用。
2017年9月4日，央行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会、保监会7部委发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，将ICO定性为非法融资行为，同时宣布了取缔的决定。《公告》表示，本公告发布之日起，各类代币发行融资活动应当立即停止。已完成代币发行融资的组织和个人应当做出清退等安排。有关部门将依法严肃查处拒不停止的代币发行融资活动以及已完成的代币发行融资项目中的违法违规行为。
2018年1月26日，中国互联网金融协会发布《关于防范境外ICO与“虚拟货币”交易风险的提示》，指出有关管理部门对境内ICO行为及“虚拟货币”交易场所的清理整治工作已基本完成，期间有部分投资者转向境外开展相关活动。根据国家相关管理政策，境内投资者的网络访问渠道、支付渠道等可能会受到影响，投资者将蒙受损失；提示目前境外的交易平台一样存在系统安全、市场操纵和洗钱等风险隐患。2018年3月9日，中国人民银行行长周小川在十三届全国人大一次会议记者会上，对外界高度关注的数字货币、区块链、金融监管等问题做了解答。周小川指出，比特币一类的虚拟货币，作为零售支付工具，目前央行没有认可，银行系统不接受，也不提供相关服务。未来的监管，首先是很动态的，取决于技术的承受程度，也取决于最后测试、实验的结果，最后评估的情况，还有待观察，“也不是说马上就要拿什么样的监管措施。”值得注意的是，周小川提醒投资者：“对一些新产品，一定要学懂了再考虑去用 ，用的话要自担风险，自己搞清楚，也不是完全靠监管管得住的。”
2018年6月28日，中国银行保险监督管理委员会工作论文《分布式账户、区块链和数字货币的发展与监管研究》，论文认为，与分布式账户、区块链、数字货币相关的资金交易结算、衍生产品交易、ICO 融资、运营交易场所等活动均为法定金融业务，须纳入相应的金融监管框架，在许可范围内合规审慎经营。
2018年7月8日，由国家发改委经济体制与管理研究所、中国信息协会、北京大学中国持续发展研究中心等单位联合组成的“数字货币及类货币数字资产运行监管课题组” 在“数字货币及区块链应用论坛”上提出五点针对数字货币的基础性政策主张：
1.坚决摒弃数字货币浪潮中出现的无政府主义倾向；2.反对“匿名化”，追求基于可信身份的可信安全交互；3.强调币值稳定，只有保持币值的大致稳定，数字货币才能充当一般等价物发挥交易媒介的功能；4.数字货币的发行与流通必须要与产业发展同步，脱离了产业运动的数字货币运动是不可想象的；5.数字货币的有效运行需要一个全球化的统一的信息化基础设施，各主权国家可以依托该基础设施按照规范流程执行发行管控流通，再由一个国际多边组织或联合国统一进行整体协调。在前述监管规定下，自2017年9月起，ICO项目募集活动在我国境内被全面禁止，各地均开展了ICO项目重点整治工作。以上海为例，截至2017年9月22日，上海市互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室表示，上海代币发行融资（ICO）、比特币等虚拟货币交易场所清理整治工作已取得初步成效，已发行ICO项目90%以上已基本完成清退。
尽管目前中国已较为全面地禁止了数字货币交易及ICO项目，但数字货币之底层技术区块链具有相对独立的技术价值及应用场景，中国政府对区块链技术的开发和发展呈支持态度，对“币”、“链”采取区别的态度和监管政策。由7月8日的提出的五点基础性数字货币政策主张来看，我国正在积极探讨研究对数字货币的监管方向，未来大概率会由目前的一刀切严控变为成体系的有效监管。
美国对数字货币概念界定
2015年9月，美国商品期货交易委员会（CFTC）发布文件，将比特币代表的数字货币认定为大宗商品，与小麦、原油归类相同，将比特币期货期权交易纳入监管，交易行为要遵循大宗商品衍生品市场规则。
2017年7月26日，美国证券交易委员会(SEC)表示ICO中发售的数字货币已经构成证券，且ICO将受到联邦证券法的监管。在普华永道和Crypto Valley Association于今年6月28日发布的关于ICO的报告中（Initial Coin Offerings-A strategic perspective），作者将美国目前的ICO监管称为证券驱动型（securities-driven）。
美国数字货币监管现状美国作为全球数字货币发展的主要市场之一，其金融监管部门对数字货币的监管开始于2013年，并由其联邦制国家的特点，形成了联邦和州两个层面的监管体系。1、从自治州的角度而言
各州政府在区块链技术和数字货币的实施方面所处的阶段和态度都各不相同。布鲁金斯学会（the Brookings Institution）在发布于2018年4月17日的报告《区块链和美国各州政府初步评估》（Blockchain and U.S. state governments: An initial assessment） 中，将美国51个州分为不了解Unaware、反对Reactionary、认同Appreciative、有组织Organized、积极参与Actively Engaged及认识到科技创新潜力Recognizing Innovation Potential这六大类。
2014年和近两年为法规建立的两波浪潮，2014年起 20 多个州相继通过了相关法规。同一时期至少有 10 个州的政府，比如加利福尼亚州和新墨西哥州，就数字货币（即加密货币）投资发布了警告。而纽约州金融服务局(NYSDFS)更是于2015年率先对数字货币的业务监管建立了规范框架，进行准入监管。
2、从联邦政府的角度而言
美国虽然没有关于数字货币完备的统一监管法规，但美国金融犯罪执法网络(FinCEN)、美国国税局(IRS)、美国商品期货交易委员会(CFTC)、美国金融消费者保护局(CFBP)、美国司法部(DOJ)等都对数字货币的界定、应用以及犯罪预防、消费者权益保护等发布了相关报告和指引。
在北京大学金融法研究中心发表的《美国数字货币监管考量及对我国的启示》 一文中，作者将美国围绕数字货币交易平台的监管体系分为市场准入、资金转移、反洗钱以及消费者权益保护这四个方面。
1) 准入监管
2015年6月3日，NYSDFS发布了对纽约州数字货币业务进行审慎监管的规定。5月7日，纽约州发出了第一个数字货币业务经营许可证“BitLicense”，itBit信托有限公司获得了许可证。纽约州金融服务监管条例规定没有许可证不得从事数字货币业务，即从事数字货币的传输、保管、存储、控制、管理、发行、买卖以及兑换业务的机构均属于该条例所监管的范围。申请者必须满足监管机构设定的维持持续经营所需的最低资本要求，进行客户资金的托管，同时做好相应的记录保存、财务报告和披露工作，配备相应的反洗钱计划、消费者权益保护机制、网络安全程序，保持其经营持续性，遵守联邦和州的法律法规。
2015年6月19日，康涅狄格州颁布了修改康涅狄格州货币流通立法Act 81，要求所有康涅狄格州运营的数字货币业务申请相应的许可证。银行业务专员在颁发数字货币业务执照时，应当考查其业务类型，如存在可能对消费者造成经济损失的不当风险，则可以拒绝发放许可证。
2017年7月，美国全国统一法律委员会通过的《虚拟货币商业统一监管法案》第2章第201条对许可证(License)进行了专门规定。许可申请人需要向注册部门提交申请人及行政执行官的基本信息、前五年的商业信息、申请人持有各州货币服务许可证情况、业务获得资金存入银行、资金来源、最低净资产（25000美元）和保障业务运营的充足储备金等监管者需要的信息。
2）数字货币转移规则
美国联邦法规31 CFR第103.11(uu)项对货币服务提供者进行了界定和列举，并且对于货币转移服务商进行了规定。2013年3月18日，美国金融犯罪执法网络(FinCEN)发布指引规则FIN -2013- G001也对货币服务提供商进行了详细的规定和列举，扩大了银行保密法(BSA)的适用范围，明确BSA适用于创建、获取、分发、交换、接受或传播数字货币的人员或机构。该指南将这些主体定义为用户、管理机构和兑换机构。用户不受BSA注册、报告、保存记录等规则的约束，而数字货币的管理机构和兑换机构则要受到约束。尤其是货币兑换者，除非限制或免除其适用该定义，则一定要受到BSA的约束，即进行相应注册登记和记录保存工作。
2014年，FinCEN再次发布了四个适用数字货币平台监管法规的指导意见，为FIN-2013-G001指导文件的具体适用提供指引。
2014年9月12日，TeraExchange作为第一个在美国商品期货交易委员会(CFTC)注册的比特币衍生产品交易平台，开始受到CFTC监管。 CFTC宣布将比特币衍生产品互换执行设施纳入注册和监管，宣布了比特币现货交易指数。
3）消费者权益保护规则
美国的监管当局针对比特币交易中可能存在的风险，向消费者进行提示、引导和建议。
2013年7月23日，SEC投资者教育和宣传办公室发布了投资者提醒，告知投资者使用虚拟数字货币可能存在的潜在诈骗风险。
2014年8月，美国金融消费者保护局(CFBP)发布了关于数字货币的消费者指引文件《数字货币带来的风险》，对金融消费者进行数字货币投资给予建议和指导。同时该文件对消费者需要知道的关于比特币的风险进行了相应的提示，并且提供了一些建议，如在使用数字货币在平台上进行交易时，检查其是否按照美国金融犯罪执法网络的规定进行注册，了解交易的成本、费用及汇率等。
2014年5月7日，美国金融业监管局(FINRA)发布了投资者提醒文件《比特币，有点冒险》，介绍了数字货币的概念和运行原理及存在的风险。
2014年5月7日，SEC再次发布投资者提醒文件，以使投资者了解涉及比特币和其他形式数字货币投资的潜在风险。
4）反洗钱规则(AML, Anti Money Laundering)
货币服务提供者及货币转移服务商需要建立相应的反洗钱机制，遵守反洗钱程序。数字货币服务提供者及转移服务商也不例外。
美国联邦法规31 CFR第103.125项规定了货币服务业务的反洗钱程序。符合美国联邦法规31 CFR第103.11(uu)项所界定的货币服务提供者，需建立合理有效的反洗钱程序，防止货币服务业务被用于反洗钱犯罪和资助恐怖活动犯罪。该程序的建立要与其所提供金融服务领域的风险大小及规模相适应，并且要按照财政部的要求，制作书面纸质版本，并制作副本以供查阅。
2015年5月5日，FinCEN对Ripple公司进行了70万美元的罚款，因为Ripple公司在出售XRP过程中，违反了BSA的规定，未配备相应的反洗钱措施(AML)，也没有指定相关审查人员对其经营业务进行独立审查。
2017年8月初，美国国家税务局（IRS）已宣布与比特币安全公司Chainalaysis发明可以获知比特币钱包的所有者并监测洗钱活动的工具。在此同时，CNBC报道称，国土安全部已通过升级技术手段更好地追踪用比特币交易的犯罪活动。
综上，美国数字货币的监管制度突出体现了以下特点：
1. 从形式上看，既有联邦法规、部门规则、州法规，又有软法性质的指引报告等。2. 从监管机构看，以功能性监管为主，多分散于行政职权机构的部门监管。（ 唯一较为统一的监管规则为2017年7月美国全国统一法律委员会通过的《虚拟货币商业统一监管法案》，包含对虚拟货币服务和产品供应商许可的申请和审批、消费者权益保护、网络安全、反洗钱和持续监管等内容。）3. 从内容上看，将数字货币的监管纳入现有金融监管体系之中，而非新设监管机构进行监管，以反洗钱、消费者保护为重点。政府监管与比特币价格的联系政府监管与比特币价格的联系
区块链及数字货币作为新兴领域，发展速度已经超越了现有的金融监管法律框架。能否进行ICO、是否允许交易所、是否承认币属资产、是否征税、监管力度如何，都是各国政府需要讨论解决的问题，也是相关投资者从业者所关心的。
目前美国通过扩大原有法律和部门的监管范畴，将数字货币纳入监管；而中国则是一方面全面禁止ICO，但一方面支持区块链发展。各部委还在积极摸索监管方式，禁止及限制只是暂时性措施，如何有效引导、规制才是发展的要义，有效的监管应当是数字货币健康发展的利好消息。
参考链接Reference：https://cryptovalley.swiss/wp-content/uploads/20180628_PwC-S-CVA-ICO-Report_EN.pdfhttps://www.brookings.edu/blog/techtank/2018/04/17/blockchain-and-u-s-state-governments-an-initial-assessment/https://www.fincen.gov/sites/default/files/shared/FIN-2013-G001.pdfhttps://www.irs.gov/pub/irs-drop/n-14-21.pdfhttp://www.uniformlaws.org/shared/docs/regulation%20of%20virtual%20currencies/2017AM_URVCBA_AsApproved.pdfhttp://www.gov.cn/xinwen/2017-09/04/content_5222657.htm（文章来源：微信公众号 币加索链情）
