转自：中国金融杂志
导读：在《存款保险条例》和《企业破产法》进行衔接的银行风险处置法律框架下，建议考虑将“接管+收购承接+破产清算”作为我国银行风险处置的典型模式
作者｜李曙光「中国政法大学法与经济学研究院教授、破产法与企业重组研究中心主任」
文章｜《中国金融》2024年第9期
银行作为一类市场主体，应遵循市场经济优胜劣汰规则，建立有序市场退出机制。因其负债结构特殊，对经济金融和社会影响大，对问题银行的风险处置应遵循快速平稳有序的原则，重点解决银行涉众风险，维护金融和社会稳定。2015年，《存款保险条例》施行，与《企业破产法》等形成衔接，我国银行风险处置和市场化退出的法律框架进一步健全。在此框架下，“接管+收购承接+破产清算”的处置模式具有一定优势。
银行风险防控的特定逻辑
金融业是经营风险的行业，银行业是我国金融业的主体，有效的银行风险防控机制是银行业乃至金融业长期稳健发展的重要保障。与普通企业不同，银行负债主要是存款，具有涉众多、关联广、风险外溢性和传染性强等特点，其风险防控更为复杂、专业，制度设计上需分层处理。
在日常经营阶段，银行主要通过加强监管和风险监测等方式防范和预警风险。在风险初步形成阶段，银行主要通过早期纠正措施化解风险。在风险持续恶化阶段，银行建立快速有序的风险处置机制尤为重要。普通企业市场退出对经济及社会的影响较小，资不抵债的企业通过一般的企业破产制度可有效解决其市场退出问题。但银行相较于普通企业，涉及个人、企业和同业机构较多，对经济金融和社会稳定影响大。对银行进行风险处置时，其核心目标是需要在维持基本金融服务、强化市场纪律的基础上，重点处理好银行的债权债务，解决涉众风险，维护金融和社会稳定，在解决上述问题后，银行可有序退出市场。
银行风险处置法律体系的国际经验
从国际立法实践看，针对银行的特殊性，银行风险处置及市场退出的法律框架设计主要有三种模式。一是以存款保险法建立银行破产制度，由存款保险主导问题银行的风险处置和市场退出，如美国联邦存款保险公司（FDIC）实际上也同时承担类似银行破产法庭的职能。二是“存款保险法+企业破产法”。按照存款保险法妥善解决存款人权益保护及与之相关的社会稳定问题，保持基本金融服务持续后，问题银行可通过正常的企业破产程序退出市场，如日本、韩国、加拿大等。三是少数没有制定专门的存款保险法的国家，在商业银行法中对存款人保护问题作出特别规定，其银行破产适用企业破产法，如英国等。
我国银行风险处置法律框架及衔接
2013年，党的十八届三中全会强调建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。2015年，《存款保险条例》施行，“风险最小化”模式的存款保险制度在我国建立，以行政法规形式明确了存款保险作为金融安全网三大支柱之一的定位，以及存款保险基金管理机构（以下简称“存款保险机构”）覆盖风险防范、化解、处置全流程的职责，基本搭建起以存款保险为主导的市场化风险防控机制。《存款保险条例》与《企业破产法》形成衔接，银行风险处置法律框架得到健全。根据我国《企业破产法》第134条的规定，商业银行符合条件的，可以进行破产重整或清算。在进入破产程序前，按照《存款保险条例》的规定，存款保险机构有权建议启动处置，并依法使用存款保险基金，采取收购承接、存款偿付等市场化处置措施，平稳有序处理银行涉众风险，实现银行风险处置的特定目标，之后，银行可作为普通企业进入破产清算程序。
同时，《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》从各自适用范围出发，对银行风险处置的具体内容进行了规定。《中国人民银行法》明确了中央银行防范和化解金融风险、维护金融稳定的职责；《银行业监督管理法》明确了国务院银行业监管机构（现为国家金融监督管理总局，下同）依法对银行业金融机构促成重组、实行接管、予以撤销的职责，以及要求被处置机构董事、高管和其他工作人员按其要求履职的权力；《商业银行法》明确了国务院银行业监管机构对商业银行决定接管、批准解散、组织成立撤销清算组、同意破产的职责，对接管程序、接管组职责等问题作出了规定，并明确个人储蓄在破产清算时优先受偿。预计《金融稳定法》出台后，将对我国金融风险尤其是重大金融风险的防范处置作出系统性规定。
我国银行风险处置可考虑的典型模式
根据我国现有法律规定，问题银行处置主要有促成重组、接管、撤销、破产等方式。综合比较各处置方式的法律特征，在《存款保险条例》和《企业破产法》进行衔接的银行风险处置法律框架下，建议考虑将“接管+收购承接+破产清算”作为我国银行风险处置的典型模式。
促成重组中，主要依靠市场的力量和资源进行，处置部门只能进行有限介入和协调。撤销是通过行政程序实现问题银行的市场退出，撤销清算期间，清算组行使问题银行的管理职权。但由于行政措施没有终局性，可能面临较大的诉讼、复议风险，加上没有严格的程序限制，容易久拖不决。破产为司法程序，以法院为主导，以债权人会议为主要决策主体。其中，破产重整可较好地促进普通企业恢复正常运营，但其制度设计暂未考虑银行风险的特殊性，直接对银行进行破产重整将面临程序多时间长、挤兑风险难处理，债权人数量多、表决难度大等困难，难以解决银行的涉众风险；破产清算是在对问题银行资产进行变价处理并分配给债权人后问题银行退出市场，但直接破产清算难以保留银行的经营价值，无法确保基本金融服务持续，且难以妥善处理涉众问题，故一般需前置程序以处理好债权债务和涉众问题，并尽可能保留银行的核心业务和经营价值。比较而言，“接管+收购承接+破产清算”可较好地解决银行风险处置和市场退出问题。
启动接管可依法处置银行资产负债业务，依法使用存款保险基金，且有明确的程序和时限要求
启动接管是行使银行经营管理权的法定条件。根据《存款保险条例》第17条、《商业银行法》第66条规定，问题银行触发接管条件时，存款保险机构可以建议金融监管机构依法启动接管程序，由接管组行使银行的经营管理权。此后，接管组可依法处置银行资产、负债、业务。
启动接管是使用存款保险基金的法定前提。存款保险基金是法定的银行风险处置资金。《存款保险条例》第18条、第19条规定了存款保险基金的使用情形，要求投保机构进入接管、撤销或破产程序。启动接管程序后，存款保险机构依法使用存款保险基金处置风险。
接管有法定程序、时限和终止要求，可保障处置规范高效开展。按照《商业银行法》第65条、第67条和第68条规定，接管由金融监管机构决定并应该公告，接管期限最长不超过2年，在接管期限届满或决定不延期、商业银行恢复正常经营能力或退出市场时，接管终止。这些规定可防止风险处置久拖不决，增加处置成本。而促成重组、撤销和破产清算暂无明确时限要求，促成重组亦无公告要求。
收购承接可实现更优的处置效果
《存款保险条例》第18条、第19条规定了使用存款保险基金进行风险处置的方式，包括促成收购承接、直接偿付、委托偿付三种，并要求在选择时应遵循成本最小原则。收购承接即存款保险机构使用存款保险基金为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。
与存款偿付相比较，促成收购承接通常具有更好的处置效果。一是在存款偿付情况下，银行业务随着机构市场退出而终结。而在收购承接中，被处置银行的主要资产、负债、业务转移至收购承接方，可维持银行主要业务和金融服务不中断。二是在收购承接中，收购承接方作为一方市场主体会支付相应的对价，对存款人的保障水平通常不低于存款偿付，可实现以市场化方式更好地保障存款人权益的效果，有效维护公众信心，防止挤兑和风险蔓延。三是在收购承接中，除了被处置银行的有形资产之外，其经营价值等无形资产也可计入收购承接价格，可实现价值最大化，减少存款保险基金处置成本，符合基金使用成本最小的法定原则。当然，如存款偿付成本是最小的，则可对问题银行直接采取存款偿付措施处置。
破产清算具有终局性，有利于防范道德风险
通过收购承接处置好银行风险后，相关银行可与普通企业一样，按照《企业破产法》的规定有序退出市场。根据当前的法律规定，破产程序在法院主导下进行，关于破产程序和其法律效果有明确的规定，可避免后续产生矛盾和争议，同时可通过破产顺利实现被处置机构退出市场、原股东清零、相关债权人吸损等，防范道德风险，严肃市场纪律。
在市场化、法治化的金融风险处置中，主要国家和地区多通过“接管+收购承接+破产清算”模式处置银行风险。例如，2008～2013年国际金融危机期间，FDIC通过该模式处置的机构占比达94.6%；1994～2022年，日本存款保险公司处置的182家问题银行也均通过该模式处置。2023年美国银行风险事件中，硅谷银行、签名银行和第一共和银行出险后，FDIC及时接管，并且在接管的同时宣布分别由第一公民银行、旗星银行、摩根大通进行收购承接，原银行破产清算，该做法及时稳定了市场预期和公众信心，防止了风险外溢。
人民银行积极发挥存款保险处置职能，探索中国特色风险处置实践，取得了积极成效。在党中央、国务院领导下，存款保险积极促成包商银行相关资产、负债和业务顺利收购承接，推动股东、大额债权人承担了相应责任和损失，既最大程度保障了存款人利益，又严肃了市场纪律，同时还保持了业务连续性，实现业务平稳过渡，人员队伍稳定，保证了内蒙古等地的企业客户正常经营，有力维护了市场稳定。包商银行的风险处置成为新中国成立以来第一例商业银行通过“接管+收购承接+破产清算”实现完全市场退出的成功案例。■
（责任编辑 纪崴）
