意见领袖丨中国信达研究之声（首席不良资产研究员 王洋 ）
我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，金融服务需要从增量思维向存量思维拓展，将盘活存量资产作为重要方向，调整经济结构、防控金融风险。问题资产和问题机构是盘活存量资产的难点和重点，金融资产管理公司（以下简称“资产公司”）作为不良资产市场主要参与主体，是以问题机构问题资产为业务对象的专业机构。有效盘活问题资产、问题机构需要进一步加强不良资产行业建设，充分发挥资产公司在其中的作用。
一、盘活存量的重点是问题资产和问题机构
盘活存量是党中央国务院的重要决策部署，涉及政府、企业、金融机构等各类主体。2017年，习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调，要更加注重供给侧的存量重组、增量优化、动能转换。党的十九大报告指出，要深化供给侧结构性改革，优化存量资源配置。盘活存量是高质量发展的要求，是降低企业杠杆率的重要方式。2016年《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（国发〔2016〕54号）提出以市场化、法治化方式积极稳妥降低企业杠杆率，盘活存量资产是七种方式之一。盘活存量对于当前阶段稳增长、调结构、防风险具有重要意义。2022年《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）（以下简称“19号文”）提出有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，提升基础设施运营管理水平，拓宽社会投资渠道，合理扩大有效投资，降低政府债务风险和企业负债水平。盘活存量适用于金融机构风险处置。2022年，《中华人民共和国金融稳定法（草案）》明确提出，地方政府支持金融机构以市场化方式盘活存量资产、引入社会资本和实施债务重组。
盘活存量的重点是问题资产和问题机构。从宏观层面看，盘活存量资产通过资产和相应的负债、权益及现金流的跨部门跨地域重新配置，降低经济金融脆弱性。从微观层面看，盘活存量资产包括优质正常资产和低效不良资产，后者可称为“问题资产”。从主体看，既有优质正常主体，也有中高风险乃至经营停顿、破产主体，后者可统称“问题机构”。正常主体的正常资产一般不需要盘活，需要盘活的是正常机构的问题资产、问题机构的问题资产和问题机构的正常资产，后两类可称为“盘活问题机构”。对于问题机构，将其优质正常资产转让给其他机构或推向金融市场（如通过资产证券化、REITs等方式），可以降低负债率，缓解流动性困难；盘活其问题资产，可以实质性降低风险水平，进而“腾笼换鸟”，扩大有效投资。对于正常机构，盘活其问题资产有助于提高经营质效。地方政府与企业不同，更加重视国家战略和民生任务，自身经济活动具有正外部性，对投资规模的偏好有时会超过对投资效益的考量，在持续的投资活动中积累了大量低效无效资产。从资产类别看，不良资产是问题资产中质量最差、盘活难度最大的风险资产，并且容易发生风险传染扩散，进而拖累更多市场主体，尤其需要专业机构及时、有效盘活。
二、资产公司是盘活问题资产和问题机构的专业机构
盘活问题资产和问题机构需要专业机构参与。盘活存量资产可以采取自主盘活、依靠专业机构、利用金融市场三种方式。问题资产和问题机构不同于正常资产和正常机构，自主盘活难度大，且往往存在定价难、交易难等问题，不具备直接进入主流金融市场的条件，需要具有特定风险偏好和价值修复能力的专业机构参与。在专业机构解决资产瑕疵、修复为正常资产后，可进一步由机构自主盘活或对接金融市场。问题资产问题机构业务由于风险较高、专业性和综合性较强，不是传统金融机构的主要业务。传统金融机构开展问题资产问题机构业务，会面临服务实体经济与防范金融风险的潜在冲突，甚至面临响应盘活存量资产政策与监管合规要求的潜在冲突。在当前经济结构调整期，金融机构普遍风险偏好下降，进一步制约其大规模参与问题资产盘活业务。
盘活问题机构的问题资产业务是资产公司的特色。资产公司成立后，以银行不良资产处置为主业，帮助银行盘活存量资产、恢复稳定经营、化解金融风险。在这个过程中，通过债务重组、债转股等方式，主要从负债端入手盘活问题非金融企业，通过破产清算等方式盘活破产企业资产。2015年，财政部和原银监会将资产公司收购不良资产的来源从金融机构拓展到非金融机构，范围从信用违约资产扩展到价值贬损资产。2022年“19号文”将闲置低效资产纳入资产公司和金融资产投资公司的业务范围，资产公司对于非金融机构将从处置债务为主转向更加重视盘活资产，着力修复和提升资产价值。2022年《中国银保监会办公厅关于引导金融资产管理公司聚焦主业积极参与中小金融机构改革化险的指导意见》（银保监办发〔2022〕62号）将金融机构涉及债委会项目、债务人已进入破产程序等五类风险资产纳入资产公司收购范围。在党中央、国务院决策部署和金融管理部门政策引导下，资产公司不断拓展不良资产业务范围，从金融企业不良资产到非金融企业不良资产，从已确认风险资产到隐性和潜在风险资产，从风险资产到低效资产，从处置问题资产升级到处置问题机构，已经成为以问题资产、问题机构为业务对象的专业金融机构，在多层次金融市场体系中形成了差异化定位和功能。
盘活问题资产、问题机构以重组重整为重要手段。盘活问题资产、问题机构需要不同于正常资产的金融工具、业务流程和风控体系。资产公司通过清收、诉讼、转让、债务重组、资产整合、资产置换、债权转股权、追加投资、租赁、证券化等方式处置盘活金融机构和非金融机构不良资产。根据问题机构不同的风险状况和救助价值，资产公司运用夹层投资、过桥融资、阶段性持股、咨询顾问等投资投行工具，开展纾困救助、并购重组、破产重整等业务，以达到盘活目的。例如，破产重整已成为盘活存量资产的重要方式。2023年最高人民法院工作报告在“促进市场要素资源高效配置”中提到，对仍有市场潜力的高负债企业通过依法重整实现重生，近五年来，审结破产重整案件2801件，盘活资产3.4万亿元。再如，2023年，国务院国资委要求中央企业以上市公司为平台开展并购重组，提高核心竞争力，预计会涉及大量“两非”“两资”剥离处置及问题机构的优质资产并购。
三、盘活存量资产需加强不良资产行业建设
近年来，随着经济结构调整，我国在多个领域形成一定规模的问题资产和问题机构，亟须市场机构参与盘活化险。从金融部门资产负债表看，2022年末，境内银行业金融机构总资产高达372万亿元，较小比例的质量劣变就会形成较大规模金融不良资产，并对应形成非金融企业等市场主体的问题资产，这对专事问题资产问题机构盘活的不良资产行业的建设和发展提出了更高要求。
一方面，不良资产行业机构类型和数量更加丰富。一是2012年财政部和原银监会允许各省级行政区设立或授权一家地方资产管理公司，开展本区域不良资产处置业务。2016年，进一步允许各计划单列市设立一家地方资产管理公司，允许各省级行政区设立两家地方资产管理公司。目前，全国已有60家地方资产管理公司。二是2016年以来国家推动开展市场化债转股，支持银行申请设立符合规定的新机构开展该项业务，先后成立了建信投资等五家金融资产投资公司。三是增设金融资产管理公司。2020年银河资产获批开业。四是向外资开放不良资产市场。2020年允许外资机构从省辖范围申请资产管理公司牌照。由此，形成了“金融资产管理公司+地方资产管理公司+金融资产投资公司+其他机构”的不良资产行业格局。各类机构既有竞争也有合作，形成差异化业务定位和业务布局。
另一方面，不良资产投资机构在量的合理增长基础上，更加注重质的有效提升，股权结构和公司治理不断完善。2010-2016年，中国信达等四家资产公司先后实施股份制改革。2017年以来，四家公司在党中央、国务院决策部署和金融管理部门引导下“瘦身健体”、聚焦主业。2022年，中国华融整体划转至中信集团管理，中信集团成为中国华融第一大股东，进一步推动中国华融完善治理结构、加快改革化险。地方资产管理公司从设立之初就实现了股权结构多元化，并遵循市场规律推动股权有序流动，实际控制人已包括地方国资、中央企业、金融机构、民营资本、外资等多种类型。
四、政策建议
盘活存量资产是国家根据经济发展需要做出的新的重要部署，涉及资产公司工作任务、业务范围和业务模式的优化调整，建议完善相关配套政策，以更好发挥资产公司和不良资产行业的作用。
一是健全不良资产行业监管体系。对不良资产市场持牌机构加强准入监管，统一监管规则，完善退出机制。加强对各类不良资产经营机构的监管，健全公司治理和内部风控，促其聚焦主业、规范发展。颁布地方资产管理公司监督管理暂行办法。参照金融资产投资公司监管标准，降低资产公司开展市场化债转股等业务的风险权重至同等水平。充分运用监管评级结果，对资产公司实施差异化监管。
二是明确资产公司业务范围。贯彻主动防范化解系统性金融风险“早识别、早预警、早发现、早处置”要求，按照实质重于形式原则，将资产公司业务范围从银行不良资产拓展到存在实质性违约可能、评级下调、闲置低效等各类问题资产，以及存在偿债风险和经营风险的问题机构，实现风险防范化解从“治已病”向“治未病”转变。2019年《中国银保监会关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》（银保监发〔2019〕52号）提出，资产公司合理拓展与企业结构调整相关的兼并重组、破产重整、夹层投资、过桥融资、阶段性持股等投资银行业务，与19号文指向一致，建议支持资产公司聚焦主责主业，积极探索更好服务盘活存量资产、重组问题企业、畅通经济循环、加快结构调整的工具和手段，并有效管控风险，逐步完善业务规范和业务标准。
三是推动资产公司业务模式转型。资产公司从不良资产收购处置向问题机构重组重整业务转型，业务复杂性提高，需要运用多种金融、法律及产业运营手段。在资产公司“瘦身健体”已取得明显成效的基础上，建议更加注重资产公司的“强身健体”，进一步提升子公司协同主业能力。金融子公司围绕母公司不良资产主业，运用多种金融产品工具箱，非金融子公司发挥各自在破产重整、危机救助、不良资产追加投资、不动产开发运营等领域的专业优势，为问题机构、问题资产提供一揽子解决方案。
四是完善资产公司融资模式。盘活问题机构、问题资产业务周期较长，现金流不稳定，而资产公司在商业化转型后融资渠道以同业借款为主，负债期限较短、成本较高，从而资产负债匹配性较差。建议支持资产公司扩大长期债券发行规模，降低债券发行成本，形成长期、稳定的负债来源，从而使资产公司能够根据资产盘活需要灵活调整股债投资比例，适度拉长阶段性持股期限，做积极股东，成为推动中国经济高质量发展的耐心资本。（2023年第10期 总第10期）
本文原载于《中国金融》杂志2023年第14期
(本文作者介绍：围绕经济金融和不良资产领域热点问题，发布中国信达系统最新研究成果。)