作者|单强‘中国人民银行福州中心支行党委书记、行长’
文章|《中国金融》2018年第22期
地方金融监管协调机制是地方政府和各金融监管部门在职责分工、议事规则、信息沟通和奖惩机制等方面的协作机制。在新形势下，如何设计既符合中央金融体制改革总方向，又有效应对地方金融风险的监管协调机制，亟须通过理论探索以指导实践。
我国地方金融监管协调机制现状
地方金融监管体制
当前我国地方金融监管体制按照“一行三局”（目前中央金融监管派出机构仍处于向“一行两局”进行改革的过渡阶段）纵向管理与地方政府金融办横向管理相结合的形式安排。经过对纵向管理和横向管理进行比较发现，两类监管模式在机构设置、职能和履职手段等方面存在差异。首先，机构覆盖面、管理架构不同。人民银行、银监会在省、市、县三级均有派出机构，证监会、保监会仅在省级有派出机构；“一行三局”均实行总部归口管理。而地方政府金融办覆盖面广，含省、市、县三级，但机构设置不统一，部分挂靠地方政府，部分挂靠发展改革委（局）、财政厅（局）等；同时各级金融办均未设置归口部门。其次，监管侧重点不同。人民银行派出机构负责推动落实宏观审慎监管政策，加强地方金融基础设施建设等；银监会、证监会和保监会派出机构负责金融机构的准入和监管。而地方政府金融办职责既包括对准金融机构监管，也包括推动地方金融行业发展、牵头协调地方性金融稳定等。第三，履职手段不同。人民银行派出机构通过现场检查、非现场检查、考核等方式履职；银监会、证监会和保监会派出机构通过对金融机构的准入管理、对高管任职资格的审批，以及日常监管等手段履职。而地方政府金融办履职手段有限，主要为沟通协调、牵头建立议事规则等。综上，“一行三局”设置更规范、稳定，履职手段更明晰，更注重传导落实中央层面的政策指令。而地方政府金融办更注重地方经济金融发展，防范化解地方金融风险。
地方金融监管协调机制
当前我国地方金融协调机制的主要形式是“一家牵头、多家参与”。以牵头部门与参与部门的地位关系为标准划分，地方金融监管协调机制包括由中央金融监管派出机构牵头、地方政府部门参与的纵向协调机制，以及地方政府牵头、中央金融监管派出机构参与的横向协调机制。
纵向协调机制。一是人民银行牵头建立金融监管工作联席会议机制，主要组织形式为：人民银行派出机构牵头，银监局、证监局、保监局共同建立联席会议制度，同时根据需要邀请地方政府部门和金融机构负责人参加。联席会议原则上每季度召开一次例会，由“一行三局”轮流组织。其主要职责是：通报各自出台的重大政策、工作情况；相互通报银证保等行业运行的基本情况、发现的重大风险及采取的监管措施；讨论和协调有关金融监管的重大事项、已出台政策的市场反映和效果评估；相互通报监管对象处罚信息等。二是财政专员办牵头建立财政金融监管协作配合机制，主要组织形式是：财政专员办牵头，人民银行派出机构，银监局、证监局、保监局共同建立财政金融监管协作机制。其主要职责是：每年定期或不定期召开会议，通报各单位金融监管工作的开展情况；各联席单位及时抄送本单位出台的金融监管规范性文件、监管简报等，并对监管中的问题相互咨询；联合组织开展对金融机构的专项检查或调查；对监管工作中发现的重大违法违规问题，需要跨部门进行追查处理的，按各自职能分工正式移送；加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果等。
横向协调机制。地方金融办牵头建立地方金融稳定协调机制，主要组织形式为：地方金融办牵头，人民银行派出机构，银监局、证监局、保监局共同建立联席会议机制。其主要职责包括：开展政策措施协调，促进地方经济社会发展战略及相关政策措施与金融政策有机衔接；协助地方政府全面、及时了解重要政策措施，掌握金融运行情况；密切与其他金融管理部门就有关情况进行沟通协调与配合；及时掌握区域金融风险重点环节、重大问题及变化趋势；商议防范化解金融风险的重要措施，以及处置重大金融风险的应急预案；交流金融监管工作经验；等等。
亟待解决的问题
监管体系仍然薄弱或存在真空，导致局部潜藏金融风险
一是金融监管体系仍未实现全覆盖。除人民银行有较完整的机构设置外，银监会在县域只设办事处，人员编制仅3~4人，监管权集中上级；而证监会与保监会均未设立市县级机构，县域金融监管力量较弱。但县域金融机构数量逐年增加，部分机构游离于金融监管之外。以某市为例，现有证券机构14家，期货公司5家，保险机构40家，却没有相应行业监管机构；其辖内某县甚至没有银监派出机构。金融监管资源匮乏可能导致部分违法违规金融行为未被发现。
二是地方金融办的机构和职责有待加强。地方金融办暂无立法层面授权，只履行有限管理权。机构设置不统一，市县级地方金融办或挂靠地方政府，或挂靠发展改革委（局）、财政厅（局）等。人员配备较少，以某市为例，现有32家典当行，而该市经信委负责典当行监管的人员仅1名。同时，地方金融办的职责存在一定冲突，有时难以兼顾地方政府诉求和监管者立场，在小贷公司、典当行等准金融机构监管中仍存在重审批、轻管理的现象。
三是部分金融新业态仍存在监管真空。以标会为例，目前法律法规尚未明确标会的监管部门。近年部分地区受经济下行等因素影响，民间标会“倒会”事件频发，甚至影响到正规机构，但由于缺乏监管标准和手段，监管约束难以到位。又如，随着互联网金融的迅猛发展，P2P、众筹等新兴业态层出不穷，但监管标准与制度相对滞后，监管信息不全面，风险识别手段有限，导致各类新业态野蛮生长。
监管协调机制运行不畅，影响监管和维稳处置效率
一是监管协调机制的约束力不强。目前金融监管协调机制均采取联席会议或领导小组形式，联席会议办公室作为日常办事机构，无立法授权，难以统筹形成合力。联席会议政策协调多采取联合发文、签订协作备忘录等，议事规则不完全，奖惩机制也不清晰。同时，由于在协调机制中牵头部门和参与部门的职责重点不同，部分政策因难以取得共识而无法出台。
二是分业事权设置影响风险处置效率。在“属地监管、属地处置”模式下，一方面，地方政府金融办和金融监管部门在金融机构的事前准入、事中监测和事后处置中往往缺少协作，难以及时发现风险；另一方面，分业监管部门对风险关联性认识不足，应急措施较慢，无法及时缓解风险，增加后期处置难度。以钢贸信用风险事件为例，当某地钢贸和融资担保业务公司出现债务违约时，区内部分金融机构受到影响，区外银行机构不分对象优劣、只收不贷，区内外金融机构相互抽贷压贷，风险从钢贸产业转至担保链，再通过担保链传至区内其他企业；区内信贷垒大户和过度融资企业出现运营资金紧张；甚至资金链断裂的情况，进一步影响区内联保、互保机构，风险进一步蔓延。对此，必须建立起有效的监管协调机制，才能防止监管实践与金融创新脱节、金融监管职责与风险处置脱节。
三是信息沟通共享仍较有限。金融监管部门与地方金融办尚未完全建立起信息共享长效机制，每次获取相关数据都需联系沟通。例如，人民银行派出机构为识别可能导致银、证、保各行业风险的因素，需及时获得全面准确的监管信息，但实际能获取的信息却较少。一些统计数据，包括不良贷款余额缺少行业明细，不能满足实质性分析的需求。
四是重复监管增加金融机构负担。重复和交叉监管仍是一大问题，最明显地表现在对地方性银行机构监管上。根据法定授权，地方性银行机构的日常经营活动受银监局管理，而地方性事务工作接受地方金融办管理。据了解，地方性法人银行机构每月需向监管部门和地方金融办报送几十张报表。在宣传、考核等多项工作中，各监管部门要求亦有不同，金融机构需一一落实。多头监管无疑增加了银行机构负担。
五是难以准确定性和防控金融风险。由于监管协调机制运行不畅，资源配置效率受到影响，银行机构可能通过借新还旧、过桥资金偿还转贷等方式，掩盖不良贷款的真实情况，影响表内信贷风险分类，导致风险分类不审慎和拨备“虚减”等，进一步削弱对信用风险的抵偿能力。
改革路径探索
要坚持“中央统一事权、监管权责一致、压实属地责任”的原则，明确监管部门的职责分工，加强协调机制，强化监管问责，构建起既维护中央主导权威，又促进地方经济金融发展、维护金融稳定的地方金融监管协调机制。
一是建立中央统一领导的监管协调机制，推进纵向金融监管体制改革。为加强中央与地方金融监管协调联系、提升中央掌握信息广度和深度，建议金融委与地方金融监管部门、金融办联合构建“双线”联通机制，实现中央和地方两级统筹协调、纵横联动。一是双线联通。金融委同时与人民银行省级派出机构、省政府金融办建立联通机制，人民银行省级机构、省政府金融办再各自逐级向下传导，构造出一条上达中央、下至市县的畅通信息链。二是统一指令。政策指令由上至下全面传导：金融委发布的国家金融宏观调控政策通过人民银行省级派出机构和省政府金融办传达至人民银行系统，以及各级地方金融办和地方政府。三是实时反馈。地方风险情况和监管信息由下而上及时反馈。人民银行省级派出机构、省政府金融办实时收集、汇总和评估辖内各地金融监管情况和重要信息，以定期报告与不定期报告相结合的形式上报金融委。金融委则将反馈报告作为考核监督问责地方金融业务的重要依据，以此提高整体监管效能。
二是明确地方金融监管职责，完善横向金融监管体制。建议由人民银行派出机构、地方政府金融办“双牵头”建立地方金融监管协调办公室，形成监管合力。整合目前较分散的地方金融监管协调机制，统一由人民银行派出机构、地方政府金融办联合牵头成立地方金融监管协调办公室，银保监、证监、法院、检察院、政法委、公安、发展改革、经信、财政、税务和工商等作为成员部门共同参与，最大限度实现条块融合，将中央金融监管目标与地方实际有效对接，既发挥中央金融监管部门的专业优势，也能获得地方资源的有力支持，同时缓解部门之间的利益博弈。在特殊、突发金融事件处理中，可迅速调动多部门行政力量，形成立体化的地方金融监管协调架构。
三是开展县域金融综合监管试点，弥补地方金融监管不足。针对我国县域监管力量相对薄弱、潜藏风险的情况，建议在县域率先试行金融综合监管体制，将人民银行县级派出机构和县级银监办进行合并，成立金融综合监管试点机构，对银、证、保各金融行业进行统一监管，在体制上消除中央事权在部分领域的监管盲区，促进宏观审慎监管与微观审慎监管有效融合。人民银行、银保监、证监省级分支机构应根据宏观审慎和微观审慎监管的分工，各自加强县域金融风险问题反馈机制，充分运用县级机构的神经末梢作用，加强县域风险预警能力。人民银行省内机构应汇总县域综合监管情况，及时向金融委报告反映，依法依规响应和处置。同时，建议在试点中将准入和监管适度分离，由不同部门进行管理，避免行业发展与监管职责冲突。
四是发挥地方金融立法优势，增强地方金融监管协调机制的约束力。针对地方金融监管协调机制偏松软的问题，建议在法律法规框架下，结合实际出台地方性金融法规，如地方金融监管指导意见、地方金融监管条例等，从立法层面授予地方金融监管协调机制办公室在协调、调配监管资源等方面的职权；并根据中央的专业优势和地方的信息优势，进一步明确协调机制中各方在职责分工、协调配合、议事规则、信息沟通和奖惩机制等具体职责。同时，建议设立地方金融办权力清单，一定程度地剥离地方行业发展的职能，进一步强化其在防范化解地方金融风险、处理地方金融突发事件的职责。
五是加快推进金融业综合统计系统建设，为地方金融风险综合监管提供支撑。2018年5月，国务院办公厅正式印发《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》，明确金融业综合统计业务建设的路线图、时间表和各部门职责分工。要通过地方金融监管协调机制，加强对金融业综合统计数据的加工、利用和共享，有效支持金融风险前瞻预警、统计数据趋势研判，为地方金融综合监管提供重要依据。此外，建议立法明确由人民银行分支机构牵头统一建立地方金融监管信息共享机制，真正做到在机制体制上联防联治金融风险，进一步促进和规范地方金融业发展。■
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