原标题：中国共产党领导下的百年金融专栏|我国中央银行体制的建立与发展（上）
作者|李德‘中国人民银行原参事’
文章|《中国金融》2021年第16期
编者按
2021年是中国共产党成立一百周年。中国共产党的诞生，深刻改变了近代以来中华民族发展的方向和进程，深刻改变了中国人民和中华民族的前途和命运，深刻改变了世界发展的趋势和格局。一百年来，在中国共产党的领导下，中国人民不畏险阻、砥砺前行，取得抗日战争、解放战争的伟大胜利，建立社会主义新中国，彻底改变了近代以来一百多年中国积贫积弱、受人欺凌的悲惨命运；在中国共产党的领导下，中国人民同心同德、艰苦奋斗，开创了改革开放的新局面，确立了中国特色社会主义发展道路，实现了中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃；在中国共产党的领导下，中国人民海纳百川、锐意进取，为构建人类命运共同体贡献了中国智慧，中华民族走上了实现伟大复兴的壮阔道路。
金融是现代经济的血液。中国共产党自诞生之日起，就坚持牢牢把握金融事业发展和前进方向，不断探索金融支持革命战争和创立新政权、服务社会主义现代化建设和改革开放的道路，指引我国金融事业实现了一次又一次的跨越发展。在庆祝中国共产党成立一百周年之际，“中国金融杂志”微信公众号特别策划“中国共产党领导下的百年金融”专栏，配合《中国金融》杂志相关策划，选取部分反映中国共产党历史上重大金融改革和重大金融事件的文章，展示中国共产党领导下的金融事业从无到有、从弱到强、不断发展壮大的波澜壮阔的画卷。
我国改革开放以来，中国人民银行体制经历了一系列重大改革，从在双重职能的国家银行体制下逐步强化中央银行职能，进而到专门行使中央银行职能，逐渐步入了现代中央银行体制的轨道。
建立中央银行制度
全面恢复中国人民银行的统一体制
1978年1月，中国人民银行与财政部正式分开办公，中国人民银行总行的内设机构恢复到14个司局。各省、自治区、直辖市以下的银行机构，也在1978年内全部完成了与财政部门的分设工作。到1978年年末，全面恢复了中国人民银行的统一体制。
中国人民银行专门行使中央银行职能
1978年党的十一届三中全会作出把工作重点转移到经济建设上来的具有划时代意义的战略决策，从此揭开了经济金融体制改革的序幕。邓小平提出建设有中国特色社会主义理论，并强调“银行应该抓经济，现在只是算账，当会计，没有真正起到银行的作用”“银行要成为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行真正办成银行”。中国银行业改革启动的标志，是1979年中国农业银行、中国银行和中国人民建设银行（1996年3月更名为中国建设银行）的陆续恢复和重建。至1984年1月1日中国工商银行成立，形成了四大国家专业银行的格局。之后全国陆续成立了许多城市信用合作社。此外，又恢复了国内保险业务，重新建立中国人民保险公司；各地还相继组建了信托投资公司、金融租赁公司等非银行金融机构。
随着中国经济的日益发展和金融机构的增加，迫切需要加强对金融业的统一管理和综合协调，由中国人民银行来专门承担中央银行职责，成为完善金融体制、更好发展金融业的紧迫议题。1982年7月，国务院批转中国人民银行的报告，进一步强调“中国人民银行是我国的中央银行，是国务院领导下统一管理全国金融的国家机关”。1983年9月17日，国务院发布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》。从1984年1月1日起，中国人民银行开始专门行使中央银行职能。
中央银行体制逐步改善
强化中央银行宏观调控职能和改善管理体制
1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。1993年12月25日，国务院发出《关于金融体制改革的决定》，提出要对金融体制进行全面改革。金融体制改革的主要内容可以概括为建立“三个体系”、实现“两个真正”：建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系，建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系，建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系；把中国人民银行办成真正的中央银行，把专业银行办成真正的商业银行。中国人民银行按照法治化、规范化的方向，从1993年以来，以完善宏观调控、强化金融监管为重点，对机构组织体系和职能操作体系进行了改革与调整。
一是强化宏观调控职能，以保持货币信贷的集中管理，增强货币政策的统一性。中国人民银行总行上收了原来交由分支行分散执行的某些权力，集中了货币发行权、信贷总量调控权、基础货币管理权和基准利率调节权。二是中国人民银行取消了利润留成制度，实行独立的财务预算管理制度，并与所办经济实体脱钩，加强自身的内部管理和约束。三是全面转换中国人民银行分支机构职能，分支行作为总行的派出机构，主要履行金融监管、调查统计分析、横向头寸调剂、国库经理、现金调拨、外汇管理和联行清算等职能。四是建立规范化金融监管组织体系，分别对银行、非银行金融机构、保险公司、城市信用社建立了相应的监管部门。五是理顺货币政策与财政政策的关系。从1994年开始，停止了财政部向中国人民银行透支；从1995年开始，停止了财政部向中国人民银行借款。六是理顺货币政策与投资政策的关系。从1993年下半年起，中国人民银行除继续对固定资产贷款实行指令性计划管理外，对国家计划安排的投资项目和计划盘子内留下的资金缺口，不再安排固定资产贷款规模；明令所有金融机构不得向无资本金、不安排铺底流动资金的新投资项目发放各种贷款；严禁用银行机构或非银行金融机构的信贷资金充作项目的自有资金和自筹资金。1995年，商业性金融与政策性金融分离后，国家投资项目政策性贷款所需的建设资金，由国家开发银行按批准发行的金融债券计划向商业银行发行债券解决。七是中国人民银行兼办的一部分政策性业务，移交给新组建的三家政策性银行。
中央银行跨行政区设分行
1995年3月18日，全国人大常委会通过了《中国人民银行法》，明确规定中国人民银行要按照履行职能的需要设置分支机构。1997年11月，中共中央、国务院召开了全国金融工作会议。中共中央、国务院《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》指出：“为了有效实施货币政策，切实加强对金融业的监督管理，要尽快改变中国人民银行分支机构按行政区划设置的状况，有计划、有步骤地撤销中国人民银行省级分行，在全国设置若干跨省、自治区、直辖市的一级分行，重点加强对辖区内金融业监督管理。”1998年5月19日，中共中央发布了《关于完善金融系统党的领导体制，加强和改进金融系统党的工作有关问题的通知》。
根据国务院的统一部署，中国人民银行管理体制改革工作有计划、有步骤地进行。1998年11月14~16日，中国人民银行召开全国分行行长会议，全面布置撤销中国人民银行省级分行、设立跨省分行的改革工作。1998年11月18日，上海分行率先成立（2005年撤销，改为中国人民银行上海总部）。此后至12月18日，中国人民银行9家跨省份分行全部挂牌成立。与此同时，中国人民银行撤销了31家省级分行，对中国人民银行9家跨省份分行和中心支行的职能分工进行了调整。
建立和完善货币政策框架体系
自1984年专门行使中央银行职能以来，中国人民银行一直在探索和完善货币政策调控的框架。20世纪90年代末，中国人民银行根据金融宏观调控需要取消对国有商业银行贷款规模的控制，实现了我国货币政策调控框架的第一次重大转型，即以直接调控为主转变为间接调控为主，并逐渐形成了以广义货币M2为中介目标、以保持货币币值稳定并以此促进经济增长为最终目标、多种货币政策工具组合运用的以数量型为主的货币政策调控框架，从而逐渐步入了现代中央银行体制的轨道。中国人民银行根据经济金融形势变化，适时适度调整货币政策，成功应对了1984年、1988年、1992~1994年的通货膨胀、1997年亚洲金融危机冲击和本世纪初的通货紧缩。
改革外汇管理体制
建立健全外汇管理机构。1979年3月，国务院批准设立了国家外汇管理总局，并赋予它管理全国外汇的职能。1983年9月，国务院批准中国人民银行专门行使中央银行职能，统一管理国家外汇，国家外汇管理局在中央银行领导下行使外汇管理职能。1988年6月，国务院决定国家外汇管理局成为国务院直属的局级机构，由中国人民银行代管。1989年12月，经国务院办公会议讨论通过、全国人大常委会批准，国家外汇管理局升格为副部级，仍由中国人民银行归口管理。
改革外汇管理体制，实现人民币经常项目下可兑换。国务院于1979年8月13日颁布了《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》和《出口商品外汇留成试行办法》，实行外汇留成制度，同时逐步建立多家金融机构经营外汇体制。1985年11月，深圳首先设立外汇调剂中心。1986年2月，中国人民银行制定了《关于办理留成外汇调剂的几项意见》。从1988年3月起，在国家外汇管理局的统一领导和管理下，各省、自治区、直辖市均设立了外汇调剂中心，经济特区和沿海主要开放城市也设立了外汇调剂中心。1988年9月，上海首先开办外汇调剂公开市场，放开了外汇调剂市场汇率。到1993年年末，全国共有18个外汇调剂公开市场。1993年12月28日，中国人民银行发布了《关于进一步改革外汇管理体制的公告》。1994年1月1日，我国人民币官方汇率和外汇调剂市场汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度（2005年7月21日，调整为以市场供求为基础的、参考一篮子货币进行调节的、有管理的浮动汇率制度）。1994年4月1日，银行间外汇市场即中国外汇交易中心在上海成立。1996年1月29日，国务院发布了《中华人民共和国外汇管理条例》。1996年12月1日，我国接受《国际货币基金组织协定》第八条款的义务，实现人民币经常项目下可兑换。
改革中央银行监管体制和加强金融监管
统一监管向分业监管转型。1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会（简称中国证监会），把监管证券市场业务从中国人民银行分离出来，并移交给新成立的中国证监会。1997年全国金融工作会议提出，建立和健全集中统一的证券市场监管体制，决定原来由中国人民银行监管的证券机构开始由中国证监会统一监管。1998年11月，成立了中国保险业监督管理委员会，将保险监管业务从中国人民银行分离出来。
转变监管理念和方式，加强金融监管。20世纪90年代以来，随着经济转轨进程的深入以及金融市场的发展，中央银行监管重心也经历了四个方面的转变，即从一般行政性金融监管开始向依法监管转变、从市场准入监管开始向全过程系统化监管转变、从合规性监管开始向风险监管转变、从外部监管开始向强化金融内部控制转变。1994年，中国人民银行下达了《商业银行资产负债比例管理暂行办法》。1997年全国金融工作会议以后，按照党中央、国务院的决策部署，中国人民银行逐步完善监管体制和监管方式，防范化解金融风险。1998年7月，中国人民银行对内设监管机构进行了调整，撤销了稽核监督局和外资金融机构管理司，调整为银行监管一司、银行监管二司、非银行金融机构监管司、合作金融机构监管司。逐步建立了金融监管统计监测系统、高级管理人员信息管理系统、银行信贷登记咨询系统；逐步实现了对商业银行本外币和表内外、境内外机构及其附属公司的并表监管。
1997年的亚洲金融危机使国有独资商业银行风险受到各方关注。一些国外媒体的报道认为中国的银行在技术上已经破产了。1999年，国务院决定分别组建4家金融资产管理公司（AMC）专门收购和处理4家国有独资商业银行的不良资产。2000年年末，4家金融资产管理公司组建和收购不良贷款的工作基本结束，共从4家国有独资商业银行和国家开发银行剥离不良贷款13939亿元人民币，使国有独资商业银行不良贷款比例当年下降了9.2个百分点。2001年，中国人民银行制定了《商业银行考核评价体系》，2001年12月下发《关于全面推行贷款质量五级分类管理的通知》，并公布《贷款风险分类指导原则》。中国人民银行针对金融机构经营管理中存在的突出问题，组织开展了一系列重点检查，对金融风险较大的金融机构实行特别监管，当出现临时性流动性困难时，采取协调和组织行业救助，以及托管、收购兼并、合并、关闭、破产等多种办法，及时、坚决、稳妥地化解了一些金融机构风险。
2003年，按照党的十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》和十届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案，将中国人民银行对银行业金融机构的监管职能分离出来，并和中共中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。
2003年12月27日，第十届全国人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》的修改决定，并通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》。修改后的《中国人民银行法》，将中国人民银行的职责调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三个方面。概括而言，中国人民银行在履行职责方面最大的变化集中体现为“一个强化、一个转换和两个增加”。“一个强化”，就是强化了中国人民银行与制定和执行货币政策有关的职责。“一个转换”，即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查及日常监督管理等直接监管的职能，转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性金融风险的职能，也就是维护金融稳定的职能。“两个增加”，是指增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。
中国人民银行中央银行地位的确立及职能的逐步改革与完善，为改革开放后中国金融市场稳健发展奠定了良好的制度基础，也为中国经济改革与转轨作出了重要贡献。
