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纵观中国金融监管“分与合”

今日(3月13日),国务院提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的《国务院机构改革方案》显示,拟将中国银行业监督管理委员会(以下简称“银监会”)和中国保险监督管理委员会(以下简称“保监会”)的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位。

从目前来看,随着“混业经营”与“分业监管”矛盾显现,近几年对于金融监管框架调整的需求日益迫切。研究探索未来的改革路径,就需要对我们现行的“一行三会”金融监管体系的发展历程加以了解和总结。

1

早期的混业经营:

“金融大一统”到“百家争鸣”

新中国成立到1978年期间

我国社会经济实行了高度集中的计划经济体制,在这种高度集权化的实物计划经济背景下,金融只是计划部门的配角、财政部门的出纳,整个金融处于高度压抑状态。当时中国几乎没有金融市场,一切信用归银行,而且相当长的时间里,中国只有一家银行即中国人民银行(简称央行),它既从事信贷业务又有金融监管的职能。当时可谓是集中统一的金融监管体制,当然是严格和简单的统一监管。

1978年

我国开始实行 “改革开放”的战略方针, 这一时期的中国金融体制改革也开始起步,伴随着金融体制改革的进一步深入,中国金融监管制度也开始了探索阶段。

1980年

中国人民保险公司开始逐步恢复停办了二十年的国内保险业务。

1982年

中国人民银行设立了金融机构管理司,后又从该金融机构管理司设出条法司、非银行金融机构管理司和保险司,原金融机构管理司改称银行司,另外成立了外资金融机构管理司。

1983年9月

国务院作出决定,由央行专门行使中央银行的职能。此后,央行设立了人民银行理事会,作为协调决策机构;建立存款准备金制度和中央银行对专业银行的贷款制度,初步确定了中央银行制度的基本框架。

1984年

工商银行从央行中分立而出,加上之前的中行、建行、农行,中国形成了四大专业银行体系。与此同时,人民银行则专注于中央银行的职能。这一期间金融监管的措施主要采取报告制度、年检制度、评级制度等等,并建立现场检查和非现场检查相结合的制度。完善了商业银行报表专收、资产负债比例管理等一系列监管制度,通过定期、不定期考核和检查,及时发现问题。中国的这种专业银行体系持续了约十年之久。

1993年12月

国务院下发了《关于金融体制改革的决定》,全面重塑中国的金融体系。事实上,从效果看,这一决定基本奠定了今后中国金融生态的大框架。《决定》提出的金融体制改革的目标是:建立在国务院领导下,独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系;建立政策性金融与商业性金融分离,以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系;建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。

1994年

根据上述决定,国开行、农发行、进出口银行相继成立。在此之后,股份制银行、农信社、城信社也渐次登上金融舞台,一时间,中国的银行业呈现“百家争鸣”的局面。

总结

90年代以后,中国金融体系发生了更大的变化。以1990年上海证券交易所和深圳证券交易所的成立为标志,多层次资本市场逐渐发展起来,除了四大国有商业银行外,其他股份制商业银行纷纷建立,外资银行开始进入中国,非银行金融机构迅速发展,其中保险公司和保险市场发展迅猛。在这种情况下,但靠央行进行金融管理已经显得力不从心。

2

亚洲金融危机与

“一行三会”分业监管格局的形成

在我国金融体制改革进程中,随着中国股市的建立和发展,我国证券市场的监督管理体系也逐步建立起来。

1992年10月

国务院成立了国务院证券委员会和证券监督管理委员会,负责股票发行上市的监管,而央行仍然对债券和基金实施监管。这标志着我国的金融分业监管体制开始起步。

1993年底

国务院发布了《关于金融体制改革的决定》,奠定了我国金融分业监管体制,也为我国的金融分业监管奠定了现实基础。

1995年

全国人大及其常委会通过了“四法一决定”(《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《中华人民共和国票据法》、《全国人大常委会关于惩治金融犯罪的决定》)等金融法律,这些法律构成了我国金融体制分业经营的法律基础。与金融监管立法工作加快相一致,这段时间的金融监管机构设立和改革不断加快。

1997年7月

东南亚金融危机爆发,危机始于泰国、后迅速扩散到整个东南亚并波及世界,使许多东南亚国家和地区的汇市、股市轮番暴跌,金融系统乃至整个社会经济受到严重创伤。

1997年年底

第一次全国金融工作会议召开,标志着中国上一轮金融监管改革开始,改革的结果是形成了“一行三会”的分业监管格局。当时,针对中国金融体系在亚洲金融危机中暴露出的问题,中央提出对金融业实现分业监管的目标,并逐步将证券业和保险业的监管从人民银行统一监管中分离出来,分别由证监会和保监会负责。

1998年6月

国务院决定将证券委员会并入中国证券监督管理委员会,将央行的证券监管权全部移交中国证监会。

1998年11月

国务院决定成立中国保险监督管理委员会;中国人民银行管理体制进行了重大改革,撤销省级分行,跨省区组建九家分行,以增强金融监管的独立性和有效性。至此,中国金融业分业监管体制初步确立。

2003年4月

中国银行业监督管理委员会成立。

2003年12月

我国修订了《中国人民银行法》,中国银行业监督管理委员会正式成立并接管了人民银行的银行监管职能,标志着我国金融监管体系进入分业监管的新时期。

总结

分业监管时期,央行主要制定和执行货币政策,对货币市场和外汇市场进行监督与管理;银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构;证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理;保监会统一监督管理全国保险市场,维护保险业的合法、稳健运行。由此,由央行、证监会、银监会和保监会(即“一行三会”)的分业监管格局正式形成。

3

新形势下分业监管面临挑战

2003年

海外金融混业经营大潮风起水涌,国内金融混业经营、金融深化、金融创新趋势也日趋明朗。

2005年2月

央行、银监会和证监会共同制定的《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》出台,该法规开启了我国各金融监管部门合作监管的大门。

2006年

新修订的《证券法》,全面修改了金融混业经营的限制条款,为混业经营预留了制度接口;随后诸多法律的颁布均为我国跨市场、跨行业的金融交叉性产品、交叉性业务和交叉性工具的监管提供了法律依据。

2008年

金融危机爆发,出于防范和化解金融风险的考虑,当年8月14日国务院下发一份通知要求,央行会同“三会”共同建立金融监管协调机制,金融监管协调部际联席会议重新启动。但是这次启动时,央行并没有获得话语权,只是“会同”银监会、证监会和保监会建立金融监管协调机制,中国金融业分业监管的格局带来的弊端并没有得到有效解决。

2013年8月

国务院再次发文批复同意建立金融监管协调部级联席会议制度,此次批复突出了央行的牵头地位,成员单位包括银监会、证监会、保监会和外汇局,必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。这是该制度的第三度重启。

2015年

关于十三五规划的说明指出,现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾。要坚持市场化改革方向,加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架。此后,关于一行三会机构调整的各种方案在市场出现。

2017年

金稳委成立,办公室设在央行。“三会”都表态,坚决服从国务院金融稳定发展委员会的领导,主动配合人民银行履行宏观审慎管理职责。

2018年3月

国务院将向全国人民代表大会提请审议根据党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》形成的《国务院机构改革方案》。

总结

近年来,随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展,金融机构业务创新与交叉融合不断深化,金融行业混业经营趋势日渐明朗,各种新业态、新产品不断涌现,监管环境发生重大变化,但监管机制与监管方式改革依然相对滞后,明显不适应金融发展形势的要求。

总体上看,金融监管联席会议制度由于缺少牵头责任部门,对各监管主体缺乏有效约束力、缺少有效争端解决以及外部监督机制等问题,在运作中难以解决金融监管与发展中的实际问题,甚至还会出现利益冲突外部化的现象。(本文综合自新华网络电视、央视网等)

责任编辑:杜琰 SF007

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