房地产税，不能就税收谈税收
文|张曙光 张弛
我们期盼，真正以建立现代财政制度为目的，制定一个开征房地产税的可操作的有效方案，交纳税人自由讨论，最后由人大批准通过，一步一步不走样地实施。
不久前，财政部部长肖捷在《人民日报》发表了《加快建立现代财政制度》的文章，明确提出，要按照“立法先行，充分授权，分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。他同时表示，要力争在2019年完成全部立法程序，2020年完成“落实税收法定原则”的改革任务。文章一发表，开征房地产（持有）税一下子成为人们关注的中心。
从目前的情况来看，意见分歧很大。反对者有之，主张开征者亦有之。从我国目前的决策机制和治理方式来看，凡政府决定要做的事情，都会全力推进，落地实施。政府决定要在2020年落实完成税改任务，那么，房地产税的出台实施也就是没有任何疑义的。既然如此，讨论一下开征房地产税的目的和作用是必要的，特别是应当以什么为目的，实际以什么为目的？应当会有什么作用，实际会起到什么作用？
从肖部长的文章和现有的讨论来看，开征房地产税的目的有三：一是完善税收制度，建设现代财政制度，实现税权法定，预算公开；二是确立地方主体税种，增加地方财政收入；三是抑制房价过快上涨，建立房地产发展长效机制。三者虽然都是开征房地产税的题中应有之义，但究竟以何者为主，或者说实际以什么为主，却大有讲究。
能否抑制房价有待观察
房价始终是备受关注的热点话题。最初提出开征房地产税是在房价迅速上涨的年代，很明显，当时人们把它作为约束炒房、抑制房价过快上涨的手段。前些年，上海和重庆双双试点开征房产税，也是出于这个目的。直到现在，人们对此仍然寄予厚望。
财富证券对北京开征房地税进行了模拟测算，如果人均住房40、45和50平方米免税，考虑到其对新增住房供求的影响，北京市房价下跌的范围在11%~38%、10%~25%和5%~12%。这种模拟是有意义的，但实际情况会怎么样，恐怕是模拟不了的。
从理论上来看，开征房地产税会增加房子的持有成本，在其他条件不变的情况下，自然会抑制需求、增加供给，导致房价下跌。模拟测算也是据此而做的。但是影响房价的因素很多，且不同的市场条件会出现不同的情况。例如，在需求大于供给的地区，开征房地产税，卖方有可能把税收负担转嫁给买方，同时在增加出租房源的同时，也可能提高房租，因此，开征房地产税能否使房价下跌，能否下跌到上述比例，恐怕还值得进一步观察。与此同时，随着房地产税的征收，其他因素会怎样变化，是抑制还是刺激房价，还说不定。讨论这样的问题，不能以其他条件不变为前提。那是沙盘推演，不是现实生活。
关于房地产业平稳发展的长效机制更是一系列制度安排的综合，其主体是住房制度本身。此外，还有住房金融制度、住房土地制度和房地产税收制度。我们的住房制度本身就相当复杂，城乡有别，公有产权和私有产权以及共有产权房、大产权房和小产权房也不一样，政府的“五限”（限购、限贷、限价、限售、限商）虽然抑制了房价的过快上涨，却直接干预和扭曲了房地产市场，而住房金融和土地制度则成为房价上涨的重要推手，不解决这些问题，仅仅靠开征房地产税能建立长效机制吗？房地产税制的设计和实施能适当吗？退一步讲，即使适当，又能解决多少问题？这是一种仅就房地产谈房地产税的思路。
不应单纯用于增加地方财政收入
设立地方主体税种，增加地方财政收入，确是房地产税能够实现的一个目标，也是加快推进开征房地产税的现实考虑。其原因有以下几个方面。
一是自从1994年实行分税制改革，特别是进入21世纪以来，中央和地方财政收支增长态势明显不同，地方是支出增长快于收入，而中央是收入增长大大快于支出，因而，到2016年，转移支付分别占中央和地方财政收入的60%和50%以上。这种安排的好处是便于中央对地方的控制，维护全国统一，而弊端是形成中央和地方的税收博弈，地方财政不可能独立，不可能自我约束、自我负责、自求平衡。
二是不论是发达地区，还是不发达地区，土地出让金都占地方政府财政收入相当大的部分，近几年占到40%~50%，因而有了“土地财政”一说。2013年最多，超过了地方财政收入的60%，此后开始减少，2016年正值房地产热，占比也只有2013年的85%。既然地卖得差不多了，地方财政再靠卖地过日子也就有了问题。不仅如此，土地出让金虽然让地方过了几年的舒服日子，但也许是搞乱财政关系的一大原因。
三是截至目前，辽宁、内蒙和天津等不少地方先后披露财政数据造假，现在入不敷出，发生财政危机，急待增加收入，摆脱困局。中央已经明确，谁的孩子谁来抱，中央不增加转移支付，剩下的办法就是增加新的地方税种和税收。
四是原来的税制设计中，营业税是地方的主体税种，营改增以后调增了地方增值税的分成比例，但地方作为一级独立财政，没有了独立的主体税种。
基于以上考虑，开征房地产税的目的在于解决地方财政问题。这是可以实现的。因为房子是不动产，不动产的税收是稳定的，不能流失。据财富证券的测算，如果北京市对超出免征面积40、45和50平方米的部分，按照2017年第3季度房屋实际价值的1%征税，则现在有房家庭人均交税额分别为8495.4元、3460.1元和1950.4元。即使按最低标准计算，也是相当可观的一笔收入。不过，这是一种就税收谈税收的思路。虽然达到了增加地方财政收入的目标，但却无法实现建立现代财政体制的目标。
征与用要符合现代税收体制原则
建立现代税收体制是十八届三中全会确立的改革目标，肖部长文章的题目也画龙点睛，明白宣示。对此，我们确信不疑。问题的关键不在于确立这样的目标，而在于如何实现这一目标。
首先，设立地方主体税种，前提是明确中央和地方事权和财权（即现行说法叫支出责任）的划分和安排。国务院已经关注了这个问题，并出台了相关文件。应当是先确定地方政府的事权，即干什么事，然后按照干事的需要确定地方的财权，有什么收入，负什么支出责任。这也符合以支定收的原则。从我国目前的实际来看，其中最重要的是，地方官员要不要对本地的经济发展直接负责，其财政支出中是否要包括有关经济建设的支出。与此相应，考核官员政绩的标准是否要看投资和GDP。在不少人看来，政府一手抓公共治理，一手抓生产建设是中国模式和中国经验，如果政府要抓生产建设，钱从哪里来？恐怕税收是不能用于生产建设的，这是公共财政最基本的原则。不解决这个问题，政府行为是扭曲的，中央和地方关系是理不顺的，也有悖于建设现代财政制度的根本目的。
其次，房地产税如何征收和支用绝不仅仅是具体做法问题，其背后有着重要的原则考虑。中国地方政府有多个层级，省、地（市）、县、乡镇，由哪一级征收？是哪一级的收入？现行原则是充分授权，由地方（省市自治区一级）决定。按照中国的现实，除个别财政收入充裕的地方有可能主要作为地（市）和县级收入以外，大部分地方可能主要作为省级收入，小部分由基层分享。这样房地产税收也就与其他税收没有什么区别。国外的房地产税一般由基层政府征收和支用，在很大程度上是一种学区税。这样安排目的明确，收支透明，便于纳税人监督。而我们的房地产税，从使用上看，没有明确的目的，因而只剩下了增加地方政府收入的考虑。不明确这一问题，所谓税权法定，预算公开，也只是走走立法程序而已。
再次，关于增税和减税。前已指出，税收是营商成本的重要组成部分，开征房地产税显然是在增税，虽然征收的对象是房屋持有者个人，不像增值税和所得税那样直接影响企业成本和利润。为了使房地产税立法尽快通过实施，政府考虑，在征收房地产持有环节税收的同时，适当调整和调减建设和交易环节的税收。这是一种正确的设想和考虑。但是，现有建设和交易环节的税收有10多种，复杂繁琐、自由裁量权很大，怎么调、怎么减也是个大学问。其实，最好的办法是合并简化，去掉大部分税种，使建设和交易环节的税收只有一两项。这是替纳税人着想，是真正的简政。特别是土地出让金如何安排，这也许是最混乱、最不透明、最易滋生贪污腐败的领域，如能借助此次税改将此规范化，也将是一大进展。
最后，开征房地产税，推进税制改革，是国之大事，关系到每一个人的切身利益。能否发动全民自由讨论，是其成败的关键一着。特别是对是否开征房地产税分歧很大，更需要纳税人自由讨论。所谓自由讨论，就是不设禁区、不抓辫子、不打棍子、不秋后算账，什么人都可以讲话，各种意见都可以发表，好话、坏话，甚至骂人的话都可以讲。各方充分表达诉求、沟通利弊，将对制定和推进更加合理的房地产税开征方案起到积极的作用。
房地产持有税是直接税，是要每一个有房产的人掏钱的。如果搞得好，有可能倒逼和真正推动中国的民主法治建设和中国社会的进步；如果搞砸了，就失去了一次重要的机会。我们期盼，真正以建立现代财政制度为目的，妥善解决上述问题，制定一个开征房地产税的可操作的有效方案，交纳税人自由讨论，最后由人大批准通过，一步一步不走样地实施。
