（来源：中国经济导报）
转自：中国经济导报
本报记者 | 荆文娜
近日，《南京都市圈发展规划（2026—2035）》（以下简称《规划》）发布，我国首个国家级跨省都市圈进入新一轮10年建设周期。《规划》范围沿用上一轮明确的空间范围，覆盖苏皖两省8市（南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城）全域及常州金坛区和溧阳市，总面积约6.6万平方公里，常住人口约3580万人。《规划》明确“一核三圈五带”空间布局，提出到2030年地区生产总值超过7万亿元，到2035年突破9万亿元，全面建成创新型、枢纽型、国际化、现代化都市圈。
该《规划》作为“十五五”规划《纲要》部署“培育发展现代化都市圈”之后落地的首个跨省都市圈10年规划，其意义不止一域。
纵向看：20余年
从“地理临近”迈向“功能提升”
纵向看南京都市圈的发展历史，可以说是我国都市圈建设的一个缩影。
作为长三角地理中心、长江经济带门户枢纽，南京都市圈在推动长三角一体化、引领长江经济带发展、服务构建新发展格局中发挥着重要作用。南京都市圈是最早启动建设的跨省都市圈，发展历程已有20余年。
2002年，江苏省政府批准实施《南京都市圈规划》，以空间协调为重点，开始推动跨界交通的先行规划和建设。2021年，国家发展改革委批复同意《南京都市圈发展规划》，南京都市圈成为国家发展改革委批复的第一个都市圈。
彼时，南京新时代国土空间规划研究院院长邹军认为，《南京都市圈发展规划》的发布是一个历史性突破，规划批准的层级不同，效力也明显不同。这份规划体现了一张蓝图干到底、继承发展相统一的基本规划思维。
《南京都市圈发展规划》提出，到2025年，人均地区生产总值超过15万元，基础设施一体化程度大幅提高，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍总体消除，成本分担和利益共享机制更加完善，同城化建设水平全国领先。事实上，从实际进展看，2024年南京都市圈人均地区生产总值已突破15万元，位居18个国家级都市圈第一位，提前达到规划目标。2025年，南京都市圈地区生产总值达5.67万亿元，约占全国经济总量的4.0%，人均地区生产总值稳居国家级都市圈前列。
都市圈内人们的通勤变化，在20多年的都市圈发展中最为直观。在南京江北，南京北站建设正酣，计划2027年10月竣工。这座车站建成后，宁滁城际铁路将全线接入，从滁州汊河到南京北站的时间将压缩到十几分钟。而早些年，滁河渡口的故事则标记着同城化的起点，有的摆渡师傅一天要来回摆渡100多趟。“现在到南京上班的人太多了。”汊河大桥改扩建通车后，在汊河购置新房的南京市民周先生最直观的感受是，小区里停的车满眼都是苏A牌照。
跨市轨道带来的变化还在蔓延——宁句城际开通后沿线涌现汤山音乐谷、句容高铁站等多个文旅新地标，宁马城际开通后马鞍山文旅迎来一波波尝鲜旅客。
20多年来，南京都市圈的交通网络、产业协同、生态共治和同城化发展水平稳步提升，为更高质量推动同城化发展奠定了坚实基础。南京新时代中国特色社会主义发展研究院发布的《国家级都市圈高质量发展评价报告（2025）》显示，南京都市圈的地区生产总值、人均地区生产总值、常住人口和外资利用量及港口吞吐量在全国17个国家级都市圈中分别排名第二、第二、第三和第二。
对于新阶段的任务之变，业内给出了明确的判断。南京大学建筑与城市规划学院教授甄峰表示，经过20余年的建设发展，南京都市圈已取得显著成效，目前正处于从“地理临近”迈向“功能提升”的关键阶段。
“现代化都市圈的竞争正在由单个城市的规模竞争，更多地转向城市之间的网络效率竞争。”南京大学建筑与城市规划学院研究员席广亮将阶段转换概括为从“打基础”迈入“能级跃升”的新阶段。
横向看：“跨省”是短板
也是价值所在
横向放眼全国的都市圈版图，业内专家对南京都市圈定位的判断较为一致。
甄峰表示，相比苏锡常都市圈，南京周边城市经济基础较弱，同时又地处省际毗邻区域。不过，南京都市圈横跨苏皖两省，圈内既有万亿级城市，也有发展水平落差明显的县域，财政体制、考核体系、公共服务标准各不相同。在甄峰看来，这正是《规划》强调关键不仅是缩短空间距离，更要缩短制度距离的原因所在。
南京市发展改革委解读《规划》时强调，新一轮规划与上一轮相比，更加突出都市圈作为一个整体功能区域的发展。都市圈不是若干城市的简单组合，其竞争力既取决于中心城市的能级，也取决于不同城市之间能否形成合理分工，以及人口、产业、创新等要素能否在区域范围内实现高效配置。
专家表示，南京向东要做好与上海大都市圈、苏锡常都市圈的分工协同，向西又要与合肥都市圈形成良性竞合。作为连接我国东部与中部两大板块、衔接长江与淮河两大流域的枢纽区域，南京都市圈的战略价值恰恰在于“跨省”二字。
也因此，《规划》对于南京都市圈的发展给出了四大定位——东部产业科技创新高地、长三角区域综合枢纽、国际人文魅力胜地、全国同城化发展示范。“四大发展定位并非简单并列，而是分别回答了现代化都市圈发展的4个基本问题：靠什么发展、发挥什么区域功能、形成什么品质特色、体现什么示范价值。”甄峰表示。
在席广亮看来，《规划》直面现实短板，探索跨区域财税利益共享、成本共担机制，强化“南京研发、圈域制造”梯度协同，推动高频事项“跨城通办”无差别受理。
长远看：面对挑战
制度创新是关键
与20多年前相比，如今的南京都市圈已经变了模样——都市圈城市实现1小时同城化通勤、圈内城市至长三角核心城市2小时连通，每天从马鞍山东站往来南京的客流约1.2万人次；江宁—博望供水一体化让博望1.4万户居民用上了江宁的自来水；马鞍山市丹阳中心学校加挂“南京市百家湖小学博望分校”牌子；在顶山—汊河功能区，全球首个N型TopCon电池量产项目捷泰18吉瓦太阳能电池工厂年产值已突破120亿元；在淮安，宁淮智能制造产业园在江北新区研创园、雨花台区软件谷设立1.1万平方米“科创飞地”，实现“企业在淮、研发在宁”……
在看到成绩的同时，甄峰提醒，面对城市间分工协作，以及成本共担、利益共享的合作机制等问题，市场准入、政策标准、利益分配、公共服务等方面的区域差异，可能形成影响要素流动的制度壁垒。
对此，《规划》提出围绕中心引领、设施互通、创新协同、产业协作等8个重点领域构建同城化发展指标体系，持续监测、动态评价。甄峰强调，不仅要看各城市分别发展得多好，更要看是否形成高频、稳定、低成本的功能联系。席广亮表示，《规划》还提出强化党政联席会议统筹、探索跨区域财税利益共享和成本共担机制等具体举措。
