李超/文
近日，中共中央、国务院印发《关于发展新质生产力的意见》。《意见》围绕科技创新、产业创新、发展方式创新、体制机制创新、人才工作机制创新五方面，提出19项重点举措，系统阐释了发展新质生产力的指导思想、方法路径和工作要求。
科技创新重在原创性和颠覆性
科技创新着力实现从0到1的突破，即从技术追赶向原始创新延伸，基础研究和颠覆性技术成为政策发力重点。《意见》明确加强原创性、颠覆性科技创新，实施基础学科和交叉学科突破计划，强调目标导向与自由探索并重。我们认为，这反映出我国科技创新正由过去侧重技术引进、消化吸收和迭代升级，向更加重视底层理论突破、原创技术供给和新技术路线探索转变。尤其在全球科技竞争向基础研究和前沿领域延伸的背景下，提升“从0到1”的原始创新能力，是突破关键技术瓶颈、培育未来产业竞争优势的重要前提。
展望后续，我们预计政策将更加突出基础研究的长期稳定支持，以及国家重大科技基础设施的体系化布局和开放共享，并通过优化科研评价机制、提高对高风险探索的包容度，推动科研资源向基础学科、交叉学科和前沿技术领域倾斜，为新质生产力发展提供持续的源头创新供给。
发挥新型举国体制优势，统筹国家战略科技力量
发挥新型举国体制优势，推动科技资源由分散投入向体系化协同攻关转变。《意见》提出实施制造业重点产业链高质量发展行动和产业创新工程，强化全链条攻关、全要素支持、全生态建设。结合2026年政府工作报告来看，前者侧重产业基础再造、重大技术装备攻关和关键环节补链强链，提升产业链供应链自主可控能力；后者更加突出新兴产业培育，重点支持集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等领域，推动技术突破向产业规模化发展延伸。预计后续国家重大科技项目、首台（套）和首批次应用支持政策有望进一步协同，形成从技术研发到场景验证、产业化应用的完整支持体系。
我们认为，后续改革有望在保障科研人员稳定收入的基础上，强化创新贡献与成果转化激励，优化科研人才培养、评价和流动机制，提升高水平科技人才的创新积极性与资源配置效率。
强化企业科技创新主体地位
强化企业创新主体地位，政策支持有望从研发费用事后补贴向研发投入全周期激励延伸。《意见》提出加强普惠性激励政策供给，建立企业研发准备金制度，并提高研发费用加计扣除比例。企业已成为我国研发投入的主要承担者，2025年企业研发经费占全社会研发投入超过77%。其中，研发准备金制度值得关注，其核心是引导企业根据研发计划提前安排专项资金，并规范资金使用与核算，增强研发投入的稳定性和连续性。目前深圳等地已开展相关试点，未来有望逐步形成研发准备金与财政奖补、科技金融支持相衔接的政策体系，推动研发激励由事后税收优惠向事前资金保障拓展。
我们预计，一般科技型企业加计扣除比例由100%向120%提升具备一定可能性，对重点攻关领域探索更高比例亦可作为政策情景观察。此外，政策支持企业牵头承担国家科技任务，有望推动企业从研发投入主体进一步向技术攻关和科技成果转化主导者转变。
加速科技成果转化
加速新质生产力成果转化的核心是打通“科技一产业”闭环，主要是依托我国超大规模市场优势，实施新技术新产品新场景示范行动，将国内海量应用场景转化为技术迭代的试验场，逐步将科研产出真正转化为现实生产力。《意见》创新推出“先使用后付费”的成果许可模式，与中小微企业资金实力不足特征契合，同时推动大企业向中小微企业开放供应链，构建大中小企业协同的产业化生态。
《意见》明确以人工智能引领科研范式变革，助力提升科研效率。我们认为，未来从研发到应用的科技综合能力竞争将始终贯穿“十五五”期间的中美博弈进程。
改造传统产业，三产并举
在第一产业方面，锚定粮食安全，核心路径是通过技术创新突破“亩产”上限。为聚焦农业“卡脖子”技术的风险投资及支持高标准农田建设的长期“耐心资本”打开广阔空间；在第二产业方面，强调以数智化、绿色化、高端化重塑制造业核心竞争力。工业升级的核心在于智能制造、绿色制造与服务型制造的“三化”融合；在第三产业方面，延续“十五五”规划精神，实施服务业扩能提质行动，促进生产性与生活性服务业分领域深度发展。
我们认为，生产性服务业（如科技研发、工业设计、现代物流）可赋能一二产业效率；而生活性服务业（如养老、医疗、文旅、家政）则通过具身智能机器人、AI精准医疗与数字文旅等技术应用落地，实现服务模式的标准化与智能化跃升。
壮大新兴产业，打造新兴支柱产业
《“十五五”规划》原文中提出“加快新能源、新材料、航空航天、低空经济”等战略性新兴产业集群发展。与之相比，本次文件行业重心进一步调整：
一是突出区域融合与区域平衡。深化新兴产业内、产品内专业分工，促进跨行业跨区域融合，避免“内卷式”竞争。同时，以产业链为主导、以企业为主体建立跨区域产业协作机制，支持东部地区带动中西部和东北地区因地制宜发展新兴产业。
二是低空经济提出新的发展要求，在“确保安全”前提下健康有序发展。商业航天首次纳入和低空经济保持相同要求。
此外发展过程中，应秉持正确政绩观，注重区域协同，因地制宜发展。防止不同区域一哄而上、大干快上、重复建设、内卷式竞争。
未来产业要前瞻布局
未来产业在行业构成上和“十五五”保持完全一致，聚焦“量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信”六大产业。但“十五五”表述要求成为新的经济增长点，本次文件则表述为“形成比较完备的产业生态”，更加注重高质量发展，对增长诉求有所弱化。
关于未来产业投入增长和风险分担机制，本次文件表述相较“十五五”新增“充分用好现有财政政策”的表述，意味着未来财政资金在投入增长领域将发挥更大作用，诸如专项债、政府投资基金、税收优惠、研发抵扣等。
促进实体经济和数字经济深度融合
该部分有如下值得关注的重要提法：
一是重点关注数据产权相关工作。登记机构将为各类形态数据出具“身份证明”，明确数据持有权、数据使用权、数据经营权等权利归属，更好支撑数据流通交易、数据资产入表、融资担保、作价入股等生产经营活动。
二是实施国家区块链网络建设工程。在“十五五”中便已纳入新型基础设施，并进行适度超前建设。我们认为其建设核心仍在于服务实体经济。
加速人工智能+行动
《意见》重点提出“全面实施“人工智能+”行动”，我们认为：
一是依托完整产业体系，推动人工智能赋能千行百业。我们认为，我国发展人工智能的目标涵盖人工智能产业自身壮大，更包含了对农业、工业和服务业的广泛改造，最终落脚于全社会生产率提升。
二是强化算力、算法和数据高效供给，降低人工智能规模化应用成本。《意见》明确提出强化“算力、算法、数据等”要素高效供给的要求，延续“十五五”规划纲要第十二章指引。
三是前瞻部署安全治理，为深度应用提供保障。《意见》明确要求完善技术监测、风险预警和应急响应体系，确保人工智能“安全、可靠、可控”。
发展绿色低碳体系和政策工具，推动能源革命
一是积极发展绿色制造业与绿色服务业。我们认为，随着碳管理要求提高，核算、计量、认证、节能运营等服务需求可能增长，政策影响会从设备制造扩展到专业服务。
二是健全绿色消费激励机制。主要政策举措包括：增强财政补贴和税收优惠，能够降低购买成本；增加消费贷款产品供给，缓解前期付款压力；加强认证、标识、信息披露，帮助消费者减少信息不对称；回收网络、共享租赁，降低绿色消费的时间成本和使用门槛。
三是实施碳排放总量和强度双控。2024年国务院办公厅工作方案已部署上述体系，并明确“十五五”以强度控制为主、总量控制为辅，达峰后转向总量控制为主。2026年《“十五五”碳达峰行动方案》进一步明确，到2030年单位GDP二氧化碳排放比2025年下降17%。
四是积极发展先进核裂变。要克服安全、燃料循环、放射性废物、建设成本问题，在完善已有成熟核电应用基础上，持续探索先进路线成熟度建设。
深化科技改革，完善市场制度
在科技经济融合改革维度，政策强调两点：一是深化职务科技成果赋权与资产单列管理改革，2024年三中全会的决议提出，“建立职务科技成果资产单列管理制度”。二是推动国有企业多元激励，允许符合条件的国企采用股权、知识产权收益等多种形式开展激励，突破传统薪酬体系限制，稳定核心科研人才队伍。
在市场监管维度，治理思路需要向数字化、适配化转型，监管端逐步减少传统现场巡查，探索“用数据决策、用数据管理”的新型监管模式，降低对创新主体的行政干扰，强化跨部门联合监管，提升AI生物等前沿领域的治理能力。
在税收制度维度，本次《意见》中明确提出研究适配新业态的税收制度，或针对传统增值税、所得税体系难以匹配科创型、数字型新业态成本结构与盈利模式的问题，探索差异化税制安排，为新业态发展营造适配的税收环境，为新质生产力长期发展打造相适应的税务体制支撑。
加大金融支持科创供给能力
一是投早、投小、投长期、投硬科技。为克服金融支持科技创新面临的风险与收益不匹配问题，商业银行应持续加大创新“认股权贷款”“算力贷”等产品供给，探索与园区和担保机构等合作模式；资本市场加大长期限资金、接续基金、份额转让市场建设，减少被迫提前退出；政府投资基金不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据，中央企业创投基金政策也强调长期、整体和功能价值。
二是创新符合新质生产力特点的贷款产品。商业银行通过积极开发符合新质生产力特点的贷款产品，积极满足科技企业融资需求。
三是积极发展科技租赁。科技租赁主要通过“设备使用与资金支付分期匹配”，帮助科技企业获得研发、生产和检测设备。科技租赁还向算力和机器人扩围。上海市政府2026年9月披露，临港金融租赁项目公司试点范围已扩展至数据中心设备、工业机器人等领域，并启用科技租赁服务站。
加强国际科技合作
《意见》在积极推进能源革命、全球配置先进生产要素两个小节均指出要加强国际合作，我们认为：
一是发挥自身优势，推动中国发展成果惠及全球。我们认为，我国在能源、科技、数字经济等方面积累的优势，为深化国际合作提供了基础。通过加强国际科技合作，有望为伙伴提供成本可承受、适应当地需求的技术与产品，降低绿色转型和产业升级的门槛，尤其帮助发展中国家提升自主发展能力。同时，国际合作也有助于我国企业拓展海外市场，在更广泛的应用场景中推动技术迭代，实现国内产业发展与各国共享创新成果的良性互动。
二是明确三类合作平台抓手。本次《意见》较《辅导百问》第41问进一步具体列举国际合作的平台抓手，包括共建科技园区、“一带一路”联合实验室、国际先进技术应用推进中心等平台，合作载体更加清晰。
三是坚持牵头组织与积极参与并重，通过国际协作突破重大基础前沿问题。我们认为，一方面前沿技术研发具有多学科交叉、投入大、周期长等特点，各国共享研究设施、汇聚科研人才、协同开展攻关，有助于发挥比较优势，加快技术突破。另一方面通过牵头实施，则有望进一步增强重大科研议题设置、跨国资源组织和国际合作协调能力，在推动各国共享科技进步成果的同时，提升我国在全球创新网络中的影响力。
培养人才支持创新
在高等教育与创新源头层面，文件强调加快培育新型研究型大学。新型研究型大学是适应硬科技突破的新型办学形态。核心在于体制机制新、学科交叉新、产学研用融合新，打破传统学科壁垒，围绕“卡脖子”领域进行小而精的精准培养。
在科研评价与激励机制方面，文件推动考核从“身份帽子”转向动态与持续的实际价值贡献。我们认为，新机制有望建立分类考核与长周期评价，关注科研人员在解决实际重大科学问题或关键技术突破中的持续创新表现，释放科研人员的真创新活力。
在产业技能人才底座方面，文件力推的“新八级工”制度，延续“十五五”规划深入实施“新八级工”职业技能等级制度精神，有望重塑先进制造业的人力资源供给。这一制度有望通过打破蓝领职业发展天花板，提升高技能人才的社会地位与薪酬回报，为我国高端制造业转型与高精尖产业落地，提供了坚实的技术工匠底座。
（作者为浙商证券首席经济学家；内容有删改）
责任编辑：刘锦平 主编：程凯
