零碳园区建设已列入国家发改委的重点工作。从2025年初至今，全国已有超过100个园区启动零碳申报，其中不少是传统工业园、化工园或物流园的升级改造。问题是，财政资金该往哪投、怎么投、投出什么效果？这不仅考验地方的预算管理能力，更考验财政政策对“零碳”这个新课题的理解深度。
国家发展改革委、工业和信息化部、国家能源局印发的《关于开展零碳园区建设的通知》提出，统筹利用现有资金渠道，鼓励地方通过政府专项债券等方式支持符合条件的项目，这些安排为园区转型提供了资金入口。那么，哪些成本需要财政承担，建设资金如何接续运行经费，投入的效果又该由谁负责？
零碳园区转型既需要企业改造设备，也需要公共能源设施、计量核算和跨企业协作。财政支持的难点在于这些投入的受益范围、回报时间和责任主体并不相同,把公共投入、企业投资和持续运行的关系理顺，才能让一次性建设形成长期减排能力。
一、财政支持的边界在哪里
（一）财政优先补公共能力
光伏、储能和节能设备容易被看见，支撑其运行的配电系统、能源调度、计量校准和专业服务却容易被忽略。单个企业可能愿意改造自己的生产线，却未必有动力承担服务全园区的公共系统；园区又需要这些系统减少协作成本、提供可靠数据。财政介入首先应回应这种公共需求。
公共能力可以分为能源和环境设施、数据与核查设施、面向多家企业的共性技术服务。它们的收益分散在不同主体之间，部分收益还体现为环境改善和信息共享，难以全部通过收费收回。但设施服务多家企业，并不意味着必须由政府全额投资。对能够收费的服务，应合理确定使用者负担；对难以收费却有持续公共价值的部分，再安排相应财政支持。
《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》将低碳零碳负碳示范与碳达峰碳中和基础能力建设分别列为支持方向。前者包括零碳园区供能、基础设施和工艺降碳改造；后者包括碳排放计量、统计、核算、监测等能力建设，并对这一方向明确了政府投资项目等条件。不能把后者的限制扩大为整个专项的限制，也不能把园区内所有设备更新都视为支持对象。具体项目仍须对照管理办法和年度申报要求。
（二）经营性项目不能全部由财政兜底
企业专属的工艺改造、生产设备和厂内能源管理，主要收益由企业获得，应由企业承担主要投资责任。即使具有节能减排效果，也要先看节能收益、产品收益和融资条件，再判断是否存在需要公共支持的示范风险或外溢收益。
同样是一套能源管理系统，只服务一家企业时，主要是企业的经营投入；形成开放接口、帮助多家企业协同调度时，则可能包含公共服务。判断财政支持边界，要看服务对象、收益归属和成本回收方式，不能只看项目名称或投资规模。对兼有公共性和经营性的项目，宜分别核算两类成本，避免以公共建设名义承担企业全部费用。
二、财政资金安排衔接建设与运行
（一）把建成后的成本提前算清
园区转型往往跨越多个年度，财政预算则按年度编制。两者需要通过项目规划和年度安排衔接起来。立项时除了测算建设投入，还应估算设施检修、软件更新、计量校准和专业人员等运行成本，明确哪些由收费承担，哪些确需公共资金支持。
能碳平台就是一个典型场景。购买设备和软件只是开始，后续还要校验数据、维护接口、保障安全，并随企业进出调整服务。若预算只覆盖系统交付，运行后可能有平台却缺少可用数据。把运维需求纳入项目论证，有助于比较不同方案的长期成本，避免建设时追求功能齐全、使用时无力维护。
建设资金与运维经费也要遵守各自规则。支持固定资产投资的资金，不能自然延伸为日常运转经费。项目方案应列明两类资金来源，对尚未落实的运行支出作出审慎安排，不能以预计获得后续补助代替可行性论证。
（二）用滚动安排保持公共服务连续
跨年度衔接可以把项目总投资、建设进度和未来运行需求纳入中期财政规划，再按年度预算安排资金。这样既能为项目提供相对稳定的预期，也保留根据财政承受能力和实际需求调整的空间。规划中的资金测算不等于对未来预算作出无条件承诺，更不能据此形成新的隐性债务。
不同支出应有不同的接续方式。设备建设按工程进度和合同约定安排；公共计量、数据核查等持续服务，依据服务范围和年度需求安排；具有阶段性示范性质的补助，则在设立时说明支持期限和后续评估要求。不能要求所有资金都沿用同一套拨付节奏。
运行经费还可区分基本保障和随服务量变化的部分。维持系统安全、计量可靠所需的基础费用，应结合公共职责合理安排；企业接入数量增加、核查服务扩展带来的费用，则根据实际需求调整。这样既能避免年度资金波动导致公共服务中断，也能防止服务对象减少后仍按原规模支付费用。
公共服务是否继续支持，与经营性项目是否减少补贴，应分别判断。园区运行成熟以后，计量核查和共性技术服务仍可能需要财政参与；收益稳定、具备市场化条件的经营性部分，则可以逐步由收费和市场融资承接。资金接续的关键，是让长期公共需求有合理来源，而非让每个建设项目都获得长期补助。
三、不同财政工具要各归其位
（一）专项债重在收益与偿债能力
零碳园区的配电、供热、污水处理等设施，符合条件的可以研究使用地方政府专项债券。但“零碳”不是自动准入条件。《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》实行投向领域负面清单管理，将完全无收益项目、一般竞争性产业项目等列入禁止类，并明确专项债不得用于经常性支出。
专项债测算应把建设规模、服务收费、运营成本和偿债来源放在一起。未来碳收益、绿证收益和产品溢价，可以在具有相应依据时作为情景因素分析，不能靠过于乐观的估计填平资金缺口。完全无收益的公共项目，应根据支出性质研究预算资金或其他合规支持方式，不能为了融资强行包装。
（二）奖补与基金各有适用条件
财政奖补应关注支持带来的额外改变。企业原本就会进行的常规设备更新，与因技术风险或公共收益难以收回而推迟的改造，对支持的需要并不相同。前期诊断、公共示范和实际运行效果，可以成为设计奖补的依据，但不宜长期只按设备数量、投资额分配资金。
政府投资基金则通过股权投资等市场化方式发挥作用，应具备适当的投资对象、风险承担和退出安排。《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》强调市场化、法治化、专业化运作。具有成长潜力的节能技术企业、商业模式逐步清晰的应用项目，可以研究基金支持；缺少经营收入的公共运维事项，不宜以基金投资代替应有的预算安排。
奖补效果与基金效果也应分别评价。前者重点看支持是否必要、是否带来新增公共收益；后者还需考虑投资周期、技术风险和资本回收。不能既要求基金承担全部早期风险，又以短期保本收益评价每个项目。
（三）采购需求按主体分别落实
绿色采购能够为低碳建材、节能设备和资源综合利用产品提供需求。属于政府采购范围的事项，应依法衔接预算、采购程序和绩效管理，在需求与合同中明确性能、验收和后续服务，按规定考虑能源效率、使用成本等因素。
链主企业的市场化采购，则主要通过订单、供应链标准和商业合同带动上下游转型，不能因为采购发生在园区，就一概要求纳入财政预算。公共机构采购也需按主体、资金性质和法定范围判断。不同采购可以形成需求协同，但应恪守相应规则，避免把企业订单写成政府资金承诺。
四、把运行责任落实到绩效管理
（一）让每项公共支出都有责任主体
资金连续安排之后，还要回答谁负责把服务做好。地方政府负责政策和预算协调，项目单位负责建设与资产管理，运营机构负责履约服务，企业承担自身改造和真实数据报送责任。第三方核验提供独立证据，但不能代替项目单位承担责任。
表１ 零碳园区财政支持的责任与绩效重点
表1的责任需要进入合同和管理制度。例如，设备故障由谁维修，数据异常由谁核实，服务质量不达标怎样整改，都应事先约定。绩效目标还应对应责任主体能够影响的事项，不能把市场价格变化、园区整体产业调整等全部归责于某一家运营机构。
（二）既评价实际效果，也辨明变化原因
设施投运、企业接入是必要的产出指标，能源效率改善、公共服务成本下降和持续减排才更接近政策目的。评价可以根据建设、试运行和稳定运行阶段调整重点，但不宜长期只统计拨款额、设备数和竣工率。
不同项目之间也不宜只比减排总量。大园区可能减排较多，却未必使用资金更有效；小型共性服务项目减排难以单独计量，却可能显著降低多家企业的核算和交易成本。应根据支持目的，结合财政投入、服务质量和受益范围评价，防止可统计的工程指标挤压必要的基础服务。
判断效果，需要保留改造前的能源、产出和设备状态记录。排放下降可能来自技术改造，也可能来自订单减少或产能停运；单看年度总量，容易把经营收缩当成政策成效。应结合产量、产品结构和设施利用情况分析，并在数据允许时比较未获支持或尚未改造的相近项目。无法充分识别的影响，应如实说明。
发现偏差后，应区分需求判断失误、外部条件变化和履约不到位，依既定资金管理规则整改、调整或停止后续支持。涉及追回资金的，须有相应依据并履行程序，不能把所有未达目标的项目都作同样处理。对长期闲置、缺乏真实需求的投入，要及时纠偏；对合理技术探索中的失败，则应结合尽职情况评价。
五、让公共投入形成持续转型能力
（一）公共服务应覆盖中小企业
财政支持不能只按项目投资规模排序。中小企业缺少专业人员，可能更需要提供统一诊断、公共检测和计量服务。对这类支出，企业实际使用率、服务可及性和成本改善，比平台规模更能说明效果。
公共平台还应有清晰的接入和收费规则，避免由少数大企业使用，却由公共资金承担全部成本。能够共同开展的检测和技术服务，可以减少重复投入；企业自身的合规责任和专属服务费用，仍应由企业承担。普惠性体现为符合条件的企业能够公平参与，并不意味着服务一律免费。
（二）跨区域协作也要算清公共账
绿电供应、供热网络和资源循环有时跨越园区或行政区，建设地与受益地并不一致。相关地方可以通过共建协议、服务购买和成本分担等方式明确合作关系；超出单个地方协调能力的事项，需要上级部门在规划和政策上统筹。不能因项目设在某地，就让当地财政独自承担全部公共成本。
合作协议还应说明设施使用、运行维护和需求变化后的调整方式。若只约定建设时各出多少钱，却不约定建成后怎样服务、怎样付费，跨区域项目同样可能陷入运维困难。对企业能够通过交易解决的能源供需事项，应充分发挥市场机制的作用，公共协调不等于财政包办。
项目运行后，还应适度公开支持依据、服务范围和阶段性结果，在保护商业秘密的前提下接受比较和监督。有效做法应说明适用条件，未达预期的项目也应说明原因，避免把个别成功经验直接变成普遍补贴标准。
财政资金能否真正抵达零碳园区，要看公共能力是否形成、服务能否持续、企业转型成本是否合理降低。把需要长期维持的公共服务、需要阶段支持的示范活动和具备市场化条件的经营项目区别对待，才能使有限财政资金产生持续效果。
（作者陈明艺系上海社会科学院经济研究所副研究员）
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来源：陈明艺
