◇ 作者：西南财经大学财政税务学院教授 刘蓉
◇ 本文原载《债券》2026年6月刊
摘 要
当前地方债务与房地产风险交织，财政金融政策协同不足，基层偿债压力凸显。本文从现实逻辑出发，梳理财政金融协同防控地方债的内涵、路径与运行机制，提出总量、定价、调控、治理、资产5条协同路径，并结合湖北“三资三化”改革探索，总结盘活存量资源、拓宽偿债渠道和统筹财政资源的经验。最后从顶层制度、市场化工具、风险出清等方面提出政策建议，为防范系统性风险提供参考。
关键词
财政金融协同 地方政府债务风险 地方债 风险防范
防范化解地方政府债务风险，是党中央为统筹发展和安全作出的重大战略部署。党的二十大明确提出，健全防范化解地方政府债务风险长效机制，坚决守住不发生系统性债务风险底线；中央经济工作会议多次强调，要统筹推进财政、货币、监管政策协同发力，健全地方政府债务风险联防联控机制，压实地方政府主体责任、部门监管责任，从严遏制新增隐性债务、稳妥化解存量隐性债务。当前，我国经济运行中结构性矛盾凸显，市县一级地方政府债务规模管控压力较大，房地产领域风险与地方债务风险通过信贷、债券市场等渠道跨领域、跨区域外溢的潜在压力增大。立足新时代国家治理现代化要求，推动财政与金融治理深度协同是规范地方财政运行、筑牢国家经济安全屏障的现实路径。
财政金融协同治理地方政府债务风险的现实逻辑
基于当前经济运行与风险防控的实际状况，加强财政金融协同防范化解地方政府债务风险具有现实必要性。其一，落实中央统筹发展和安全要求，需强化重点领域风险治理。当前地方政府债务付息压力攀升（李一花和乔栋，2024）、房地产行业深度调整，两类风险深度嵌套、相互传导，易由区域性风险演变为系统性风险，冲击宏观经济稳定。其二，财政金融政策目标存在错位，与宏观调控协同要求不相适应。财政侧重稳增长扩支出，金融侧重控杠杆防风险，政策发力方向不一致，易扰动市场预期、放大风险波动。其三，金融市场脆弱性持续上升，亟须推动治理模式转型。市场化背景下单一调控手段存在短板，亟须构建常态化财政金融协同机制，以实现地方政府债务风险精准防控。
财政金融协同防控地方政府债务风险，具有重要的政府治理意义，是新时代健全地方债务风险防控体系的重要抓手。从政策调控层面来看，财政与金融同向发力、精准联动，能够统一宏观调控导向，避免政策错配，稳定股债市场整体预期，降低政策不确定性带来的市场冲击。从风险防控层面而言，应增强财政增信与金融工具联动，构建跨市场风险联防联控机制，筑牢风险防火墙，有效阻断地方债务风险的传导。同时，财政金融协同能够优化市场流动性供给，修复资本市场定价功能，引导金融更好服务实体经济，维护市场平稳运行。
财政金融协同防控地方政府债务风险的内涵与运行机制
（一）协同治理的基本内涵
财政金融协同的核心要义是以守住不发生系统性债务风险为根本目标，有机统筹财政治理与金融治理两大维度（刘尚希，2024），充分发挥财政统筹调控、风险托底、规范债务管理的职能优势，以及金融市场资源配置、信用定价、风险预警与市场化处置功能。通过推动财政政策与金融政策目标高度协调一致、调控工具联动互补、风险治理权责清晰划分，理顺地方政府、金融机构、市场主体之间的权责边界与运行逻辑（姜子叶和胡育蓉，2016）。在此基础上，持续构建政策同向发力、运行机制顺畅、债务风险可控、符合市场化运行规律的现代化财政金融协同治理体系，统筹稳增长与防债务风险双重目标，有效化解地方债务结构性矛盾，实现稳增长、稳市场、防债务风险、提升基层治理效能的有机统一。
（二）协同治理的多元目标
财政金融协同应构建目标统一、功能互补、风险隔离的治理体系。首先，应坚持政策目标同向发力，严格对标中央跨周期和逆周期宏观调控要求，统筹财政支出节奏与货币流动性投放，实现财政调控与金融调控节奏、力度相互适配，避免政策错配、短期转向引发市场预期波动，为地方债务平稳运行营造稳定的宏观政策环境。其次，应强化财政属地增信兜底功能，压实地方政府债务处置主体责任，针对地方债务化解、房地产风险出清等重点领域精准施策，通过规范的财政信用支撑、债务置换、存量缓释等方式，缓解金融机构资产质量压力，从源头降低区域债务风险外溢概率。最后，应严格落实双向风险隔离原则，严防财政风险金融化、市场风险财政化，清晰划分财政救助边界与市场风险处置边界，双向阻断债务风险与市场风险交叉传导，筑牢财政可持续运行与区域经济安全底线。
（三）协同治理的市场化运行框架
当前积极财政适度加力、稳健货币灵活适度的政策组合，为地方债务治理提供了宏观制度基础。国债市场标准化利率体系进一步夯实了全市场资产定价基准，有效校正地方债、涉房资产的市场化定价偏差。在此背景下，应针对地方政府债务管控、房地产风险化解两大高风险领域，逐步形成“财政托底增信、金融市场化处置、市场主体风险共担”的闭环治理框架。其中，财政侧重制度规范、信用兜底和风险缓释，守住公共风险底线；金融机构通过市场化定价、法治化处置手段开展风险出清；其他各类市场主体依规承担对应风险责任，彻底破除以往单一财政兜底或单纯市场出清的治理弊端，实现地方债务风险常态化、精准化、市场化治理。
财政金融协同防控地方政府债务风险的主要路径
（一）强化总量协同，稳住地方债务运行的宏观环境
对照中央经济工作会议关于强化财政金融政策协同联动的部署要求，当前各地持续统筹财政支出节奏、地方专项债发行进度与货币流动性投放力度，推动总量层面政策同向发力。财政端合理把握专项债发行节奏，提升资金拨付使用效率，平稳对冲地方债务还本付息压力；货币端灵活运用降准、公开市场操作等工具，保持市场流动性合理充裕。通过宏观总量协同发力，精准对冲经济下行压力，有效避免财政发力与货币松紧节奏错配，稳定市场预期，防范市场大幅波动，为地方政府债务平稳运行筑牢宏观流动性基础。
（二）深化定价协同，锚定修复地方债定价偏差
根据健全现代货币政策框架、完善市场化利率形成机制的政策导向，我国持续依托稳健灵活的货币金融环境，合理降低国债整体融资成本，为财政可持续运行提供良好利率条件。应动态优化国债发行规模、合理调配长短期期限结构，持续完善国债收益率曲线，进一步夯实全市场统一、权威的金融定价基准。发挥国债市场的稳定运行与价格信号引导作用，有效带动地方政府债、产业信用债等市场估值修复，畅通债券市场价格传导机制。同时，利用国债利率的基准效应，稳定市场信用预期，缓释区域信用分化压力，防范局部信用风险无序蔓延、跨主体扩散。专项债发行中也应进一步强化市场化定价约束，避免地方政府债务风险被掩盖或隐性转移（朱星姝和范子英，2024）。应持续强化国债市场对整个债券体系的稳定支撑作用，稳定金融机构资产质量，筑牢金融机构资产负债表安全底线，为市场化化解地方政府债务风险提供支撑。
（三）做实调控协同，减轻存量债务付息负担
当前我国统筹政策利率与市场利率调整节奏，持续深化利率市场化改革，畅通利率政策向重点领域传导渠道。通过LPR改革、公开市场操作等方式引导市场利率合理下行，精准发挥利率调控的风险缓释作用。一方面，有效降低地方政府存量债务付息成本，缓解地方财政偿债压力，为债务平稳化解腾挪空间；另一方面，降低房地产企业融资成本（马树才等，2020），缓解房企流动性困境，有序推动风险出清。通过利率调控协同发力，有效抑制市场信用过度收缩，阻断风险向资本市场扩散，降低金融体系脆弱性，为财政金融协同化解地方政府债务风险营造平稳有序的市场环境。
（四）推进治理协同，遏制新增隐债、化解存量风险
落实中央关于防范化解地方政府债务风险、坚决遏制新增隐性债务、稳妥化解存量债务的工作部署，各地持续深化财政与金融在债务治理领域的协同联动。财政层面切实压实地方属地主体责任，统筹推进债务置换、偿债资金归集、专项债规范使用等举措，健全债务常态化管控机制，严控新增隐性债务，有序降低存量债务规模。金融层面坚守市场化、法治化处置原则，在合规前提下通过贷款续贷、债务重组、期限展期等方式（李一花和乔栋，2024），稳妥缓释重点区域、重点项目偿债压力。同时发挥财政信用增信作用，撬动银行、债券、非标等市场化资金参与风险化解，拓宽债务处置资金来源。通过财政金融协同规范地方举债融资行为，有效缓释区域偿债压力，阻断地方政府债务风险向金融机构、资本市场传导，筑牢区域财政金融安全防线。
（五）筑牢资产协同，阻断地方债与金融风险交叉传导
当前我国通过财政金融深度协同，构建稳楼市、稳股市、稳资产价格的一体化治理体系，筑牢金融资产质量安全底线。财政层面坚持因城施策精准调控，统筹盘活土地资源、落实楼市纾困配套政策，依托专项帮扶资金稳定房地产市场基本盘，压实地方风险属地处置责任，遏制楼市风险持续扩散。金融层面全面落实房地产融资支持政策（马树才等，2020；顾海峰和朱慧萍，2023），用好信贷、债券、股权融资等支持工具，合理优化房企融资环境，有序推进市场风险出清与行业良性循环。同时，运用稳健的流动性调节与预期管理工具，稳定资本市场运行态势，弱化楼市波动对股债市场的负向冲击。通过财政金融政策双向协同、精准发力，有效降低房地产领域风险外溢性，稳定银行信贷与资本市场资产质量，阻断房地产、资本市场和地方债务风险交叉共振，形成风险可防、市场可控、资产稳定的治理格局（伏润民等，2017）。
湖北省“三资三化”改革的案例、成效与启示
当前地方财政收支缺口持续扩大、债务化解压力凸显，传统依靠增量财政投入、单一土地财政的发展模式难以为继。在此背景下，湖北省率先系统性地推进资源资产化、资产证券化、资本杠杆化的“三资三化”改革，结合预算统筹与集合资源化债机制，实现存量资源盘活、债务风险缓释、财政制度创新三位一体，为全国地方财政金融协同化债和现代财政体系建设提供了重要实践样本。
湖北省本轮改革的最大突破，是将全面资源清查、预算统筹整合与集合资源化债贯穿“三化”改革全过程。以往地方资源分散在各部门、各平台，家底不清、账实不符和闲置低效等问题突出。湖北通过全域资源盘点，统筹归集行政事业资产、城市经营性资源、公共特许经营权等各类存量资产，纳入统一预算管理体系，打破部门资金壁垒，实现全域资源统筹、全口径预算统管、全链条资金统配的集合资源化债模式，集中盘活存量、统筹收益、对冲债务，以资源增量有效对冲财政收支减量。截至2025年末，全省国有“三资”累计盘活超5000亿元，形成了可持续偿债现金流池，为市场化、法治化化债筑牢基础。
资产化是改革的制度底座与预算统筹前提。应通过制度化、流程化确权梳理，将园区、地铁、景区、供排水管网、城市运营资源等分散资源转化为可确权、可估值、可入账的规范国有资产，堵住国有资源流失漏洞。更为关键的是，资产化改革不仅规范传统实物资产管理，更前瞻性地为数据、算力、算法等数字新生产要素建立确权、登记、估值规则，填补数字资源“无台账、无价值、无归属”的制度空白，从源头完善现代财政资源核算体系，让新旧资源全部纳入预算统筹监管。
证券化是预算统筹收益变现、集合资源化债的核心路径。利用统一归集的资产与稳定现金流，可将水费、景区门票、路网收费、平台运营收益等分散收益打包整合，转化为标准化、可流通的金融产品。现金流阳光化、资产价值市场化，可实现未来收益提前变现，将预算统筹形成的长期稳定收益转化为当期化债资金，以时间换空间，精准对冲存量债务压力。此举是逆周期阶段地方低成本化债的重要创新方式。
杠杆化是放大统筹效能、培育新增长动力的关键。在资产确权、现金流证券化获得市场信用认可后，应利用财政信用和统筹资产池开展合规市场化融资，构建“资源、资产、资本、资金”的良性闭环。区别于传统基建杠杆，本轮杠杆资金重点投向算力设施、工业互联网等新型基建，推动地方财政从支撑传统基建转向赋能数字经济发展。
从实践成效看，湖北“三资三化”改革结合预算统筹、集合资源化债等机制，成效显著。一是集合资源、统筹预算、归集收益，破解资源碎片化、偿债分散化难题，大幅提升地方自主化债能力，有效降低债务风险。二是推动地方国企从行政执行主体转向市场化资本运营主体，实现国有资产保值增值。三是推动政府治理转型，从传统行政管控模式转向精细化、市场化资产运营模式，适配数字时代财政发展需求。
本次改革为全国地方财政转型与债务治理提供若干重要启示。第一，新时代地方化债必须跳出单一财政收支思维，应进行预算统筹整合、全域集合资源化债，以存量资源补增量短板。第二，财政改革要兼顾短期化债纾困与长期制度建设，既盘活存量资产化解当下收支矛盾，也为数据资产入表、数字财政建设搭建制度框架。第三，应持续推动政府职能升级，培育资产运营与要素运营能力，推动土地财政向资源财政、股权财政、数据财政转型，形成财政增收、风险可控、产业升级的长效发展机制。
加强财政金融协同、有效防范系统性风险的政策建议
当前我国经济恢复基础尚不稳固，地方债务压力、市场主体风险传导、跨领域风险共振等问题依然存在，财政收支矛盾与金融风险防控压力交织叠加。为持续提升宏观调控精准度，健全统筹发展与安全的治理体系，完善财政金融深度协同机制，系统性防范化解区域性、系统性风险，本文提出以下对策建议。
第一，强化顶层制度统筹，健全宏观调控协同机制。基于中央宏观调控总体部署，建立财政、货币、金融监管常态化协同会商机制，打破部门政策壁垒，统一跨周期和逆周期调控导向。在稳增长、调结构、防风险等重点工作中，保持财政政策与货币政策节奏匹配、力度适配、方向一致，避免松紧失调。通过常态化信息共享、形势研判、政策联动等方式，稳定市场主体预期、提振社会投资信心，从源头降低风险波动与跨域传导概率。
第二，丰富市场化政策工具，构建多层次财政金融联动调控体系。紧扣国家盘活存量资产、扩大有效投资、稳妥化解地方债务风险的政策要求，健全国债、地方专项债、基础设施不动产投资信托基金（REITs）联动互补机制，形成“增量投入+存量盘活”双向发力的调控格局。一是规范专项债发行、使用、偿还全流程管理，强化预算统筹与偿债资金归集，提升债券资金使用绩效；二是推进存量资产证券化，盘活交通、水务、园区、城市运营等优质存量资产，拓宽合规融资渠道；三是搭建标准化财政信用增信平台，创新风险对冲、缓释类金融工具，丰富财政金融协同调控工具，提升宏观调控的精准性与灵活性。
第三，健全市场化、法治化风险出清机制，实现风险平稳有序缓释。坚持市场化、法治化处置原则，推动重点领域风险有序出清、精准处置。在地方债务治理领域，稳步扩大市场化债务重组、期限展期、接续融资覆盖范围，分类处置高风险区域、重点项目存量债务，以时间换空间缓释偿债压力。在房地产风险领域，持续完善房企并购重整、风险处置机制，支持优质主体并购出险项目，保交楼、保民生、稳市场，压实市场主体风险自救责任，避免风险集中爆发、无序扩散，守住不发生系统性风险的底线。
第四，明晰各方风险权责边界，构建制度化联防联控体系。厘清财政、金融、市场主体的风险责任边界，构建分层分级、权责清晰的风险防控体系。严格落实财政有限兜底、金融市场化处置、市场主体自担风险的原则，坚决破除刚性兑付预期（钟辉勇等，2016）。在财政层面聚焦制度建设、预算管控、资源统筹、债务监管，压实地方属地主体责任；金融机构应坚持审慎经营、自主风控、市场化处置不良资产；市场主体应依法依规承担经营风险、履约责任。各司其职、协同联动，有效阻断财政风险金融化、金融风险财政化的双向溢出路径，筑牢风险隔离屏障。
第五，推广基层成熟改革经验，全面提升地方财政金融治理现代化水平。总结推广湖北省“三资三化”改革经验，依托全域资源资产化、现金流证券化、合规资本杠杆化模式，辅以预算统筹与集合资源化债机制，全面摸清地方国有资源家底，盘活巨量存量资产，拓宽市场化偿债渠道。
结语
财政金融协同是新时代完善宏观调控体系、统筹发展与安全的核心制度安排，是防范化解系统性风险、推动经济高质量发展的关键支撑。当前宏观经济形势复杂多变，重点领域风险隐患交织叠加，更需以中央经济工作会议、中央金融工作会议精神为根本遵循，锚定宏观调控总体目标，持续健全财政与货币政策协同联动机制。强化顶层统筹、丰富市场化工具、完善风险出清机制、压实各方防控责任、推广基层改革创新，持续优化财政金融协同治理体系。以制度化、常态化、市场化的协同治理，稳妥化解地方债务、房地产等重点领域风险，稳定市场预期、阻断风险传导，筑牢系统性金融风险安全防线，为稳定宏观经济大盘、推进国家治理现代化、实现经济高质量发展提供坚实保障。
参考文献
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