◇ 作者：天津市财政局国库处课题组1
◇ 本文原载《债券》2026年6月刊
摘 要
专项债是地方政府依法举借、纳入政府性基金预算管理的重要政策工具，承担逆周期调节与引领高质量发展的双重使命。自2015年新修订的《中华人民共和国预算法》实施以来，新增专项债发行规模逐渐扩大，在稳投资、补短板等方面成效显著，但在项目储备质量、资金拨付时效、发行机制效率等方面仍存在不足。针对上述问题，本文提出优化投向、健全储备遴选、加快资金拨付、打通投后闭环等对策建议，以更好地发挥专项债引领带动和宏观调控功能。
关键词
专项债 高质量发展 全生命周期管理 宏观调控 发行机制
借债是为了发展，而非为债而债——这是地方政府专项债券（以下简称“专项债”）制度设计的初衷，也是衡量专项债管理成效的终极标准。2015年修订后的《中华人民共和国预算法》正式施行，地方政府举债行为纳入法治化轨道，专项债作为支持“有一定收益的公益性项目”建设的专门工具，自此被赋予两重战略使命：其一，在宏观层面发挥逆周期调节功能，以政府投资带动社会资本、稳定经济运行；其二，在微观层面精准支持重点领域项目建设，补齐市场失灵领域的发展短板。
十年间，新增专项债发行规模从2015年的约1000亿元跃升至2025年的约4.6万亿元，支撑了交通、能源、社会民生、生态环保等领域的海量基础设施投入，成为我国积极财政政策工具箱中举足轻重的组成部分。同时，专项债管理制度体系也经历了从无到有、从粗放到规范的深刻演变。
随着我国经济转入高质量发展阶段，专项债管理面临新的历史命题：在新质生产力培育、绿色低碳转型、区域协调发展战略等需求日益凸显的背景下，如何让每一笔专项债资金都真正对准高质量发展的核心需求？如何从“有多少钱”切实转化为“带动多少发展”？如何在投后管理中真正体现收益、压实偿债责任，打通“以债促发展、以发展还债”的价值闭环？
本文以天津实践为基础，围绕项目储备、资金拨付、投后管理、发行机制四个核心环节，梳理当前地方专项债管理中的共性问题，并结合《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号，以下简称“52号文”）的改革思路提出建议，供各地财政部门参考借鉴。
专项债发行使用管理取得的主要成绩
（一）规模持续扩大，稳投资效果显著
自2015年专项债制度正式建立以来，新增专项债规模历经多次扩容。2019年发行规模大幅提升至2.15万亿元，成为稳增长的重要宏观政策抓手，2020年在应对新冠疫情冲击的背景下进一步扩容至3.6万亿元，2022年、2023年、2024年发行规模均维持在4万亿元左右，2025年发行规模约为4.6万亿元。专项债作为政府投资的核心载体，其乘数效应在实践中得到充分验证，有效带动了交通、能源、社会民生等重点领域固定资产投资，在稳增长、稳就业方面发挥了不可替代的作用。
（二）制度体系不断完善，管理规范化水平大幅提升
顶层设计上，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）确立了新时期地方债务管理的基本框架，《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（2015年）和《地方政府债券发行管理办法》（2020年修订版）相继明确了规范要求；使用管理上，财政部、国家发展改革委多次联合发文，明确申报条件和拨付要求，“谁使用、谁负责”的管理机制逐步落实；绩效监督上，穿透式监测系统从无到有，信息披露要求不断收紧，绩效评价制度也在实践中持续完善。
（三）资金投向结构持续优化，宏观调控方向更加聚焦
专项债资金投向经历了显著的结构性演进。制度建立初期，资金主要集中于土地储备和棚户区改造；2019年以来，支持范围逐步拓展至交通基础设施、市政和产业园区、国家重大战略项目等；近年来，进一步延伸至新型基础设施、社会民生、生态环保等高质量发展重点领域。这一结构性转变，既是国家战略导向的主动调适，也体现了专项债作为宏观调控工具在引导资源配置方向上的政策自觉。资金投向的持续优化，使专项债从单纯的稳投资工具逐步升级为服务国家战略的引领性政策工具。
（四）天津专项债实践
天津市财政局立足本地实际，在专项债发行管理方面积累了一定的实践经验。2020年以来，全市新增专项债发行5477亿元，主要投向市政交通建设、土地储备、保障性安居工程、城市生态环境治理等领域。专项债已经成为天津市实施积极财政政策的核心工具之一，不仅是稳增长的“千斤顶”，更是补短板、调结构、惠民生的“推进器”。相关项目的落地，为实施京津冀协同发展战略、提升城市整体韧性、改善城市基础设施建设和公共服务水平等提供了重要支撑。
同时，天津市专项债管理机制不断健全，“借、用、管、还”各环节管理制度不断完善。一是加强源头管控，注重项目申报质量。健全项目单位事前绩效评估、各区政府和市级主管部门尽职调查、发改部门和财政部门重点复核、债券市场专家评审“四级联审”工作机制。对于项目收益难以自平衡、不符合中央投向领域要求的项目，一律不予审核通过。积极争取国家政策倾斜，精准支持城市轨道交通建设、铁路建设、高校医院建设等重点项目落地。二是完善制度机制，提升过程管理质效。出台《天津市人民政府办公厅关于进一步完善地方政府专项债券管理机制的实施意见》（津政办发〔2025〕21号），细化5方面15项具体举措，在全面贯彻落实国家要求的基础上，结合天津市实际开展制度细化和工作创新，严把入口端审核关。坚持“谁举借、谁偿还”，推出年度专项债券还本付息资金归集计划，加强专项债券偿债备付管理，督促按期归集资金，层层压实偿债责任。三是强化结果应用，加强绩效激励约束。加快建立正面激励和负面约束相结合的专项债务限额分配机制，在债务限额分配时，向在建续发项目以及资金使用较快、绩效评价结果较好、风险防控得力的区和部门倾斜；对于存在较大审计监管问题、支出进度缓慢、新增挤占挪用、绩效评价结果不佳、未及时还本付息的区和部门，暂停新增专项债券项目申报资格。定期通报各级专项债券还本付息资金归集计划执行情况，对归集计划执行差的区和部门，视情况采取通报、约谈等措施督促落实。
当前专项债发行使用管理存在的主要问题
（一）项目储备质量参差不齐，与高质量发展需求的匹配度不足
一是部分项目过度包装。在地方政府争取债券额度的实际压力下，一些地区存在先争取额度，再寻找项目匹配的逆向操作模式，导致项目收益测算偏于乐观，对项目进行人为调整以满足申报门槛。此类项目实际上缺乏稳定的收益来源，难以真正服务于高质量发展，也为后续偿债埋下隐患。
二是新质生产力相关领域项目储备薄弱。当前高质量发展对科技创新平台、数字经济基础设施、绿色低碳转型等新兴领域的投资需求旺盛，但此类项目收益模式新颖、评估难度大，在现有项目库中占比偏低，传统基础设施项目仍占据主要份额，导致专项债资金与高质量发展核心需求之间出现结构性错配。
（二）资金拨付与项目建设推进迟缓，宏观调控时效性受损
专项债作为逆周期调节工具，其政策有效性高度依赖资金使用的时效性。然而，从发行到形成实物工作量之间存在较长的时间滞后，显著削弱了宏观调控的精准性与即时性。
一是存在一定的“钱等项目”问题。专项债支持的项目往往体量大、覆盖面广，涉及土地征收、规划变更、环评审批等多个行政审批环节。由于审核把关不严，部分项目前期准备不足、手续不全甚至不具备开工条件，专项债资金到位后，不能及时形成有效支出，资金从发行到形成实物工作量的平均间隔偏长，形成资金闲置沉淀。
二是逆周期调节的时间窗口收窄。宏观调控要求在经济下行压力较大时迅速注入投资动能，而从债券发行到有效需求实质形成往往跨越数个季度，在一定程度上影响了政策的实际效果，调控精度有所降低。
（三）投后管理机制不健全，收益体现与偿债责任落实不到位
投后管理是专项债全生命周期管理中较为薄弱的环节，也是守住“借债为了发展、发展反哺还债”这一价值闭环的关键所在。当前，这一环节在收益体现和偿债责任两个维度上均有待改进。
一是在收益体现方面，绩效评价待优化。有些项目建成运营后的实际收益与申报预测之间往往存在较大偏差，缺乏系统性的跟踪核实机制，收益真实性难以得到有效验证。
二是在偿债责任方面，存在责任主体不够清晰、约束机制偏软的问题。专项债的偿债来源理论上应与项目收益相挂钩，但实践中有些项目收益与债务偿还之间的对应关系较为模糊，偿债主体责任往往向上级财政传导，形成事实上的软约束。个别部门偿债意识不强，有“借”的冲动，没有“还”的准备，一定程度上存在项目收益无人管、无人问的情况。
（四）发行机制有待完善，市场运行效率有所制约
目前，地方政府债券采取自发自还的模式，随着发行规模和发行频次的逐渐提高，地方债发行市场逐步成熟的同时，也面临一些挑战。
一是债券市场波动加剧。目前全球债券市场正经历新一轮剧烈重定价，受能源价格飙升及通胀预期升温驱动，美国等国家的国债收益率集体走高，主要经济体表现分化，各国货币政策存在不确定性，债券市场不确定性增加。若发行节奏把握不精准，或者出现突发事件，容易导致发行利率出现较大波动。
二是债券产品与市场需求匹配度待提升。出于债券流通性和风险控制等考虑，金融机构对债券的单只规模、年限、提前还本等因素有不同的需求，但专项债受限于项目建设和收益年限、融资需求差异、债券组合包装等，债券产品与市场需求存在一定程度的错配。例如，部分地区专项债发行批次偏多、单只规模偏小，各批次债券在期限结构、项目类别上分散程度较高，影响二级市场换手率，不利于形成合理、稳定的市场收益率曲线。上述问题叠加，导致投资者要求更高的持有补偿，形成流动性溢价，对财政偿还债券本息的刚性支出压力有所增加。
以专项债助力高质量发展的对策建议
精准匹配高质量发展需求，是新阶段专项债管理转型的核心命题。为此，本文从投向优化、储备机制、资金时效、投后管理、发行机制五个维度提出如下对策建议。
（一）优化资金投向结构，积极拓展新兴领域申报空间
52号文以负面清单取代正面清单，赋予地方政府更大的自主权，但自主权需要转化为主动作为。当前的关键是用好政策窗口，在新兴领域和资本金运用上真正破局。
一方面，聚焦高质量发展需求，系统梳理投向的优先顺序。目前，全国前瞻性、战略性新兴产业基础设施在专项债中占比较低。各地财政部门应组织相关部门，围绕本地区经济结构转型的关键领域，将新质生产力相关项目纳入重点储备范围，逐步提高新兴领域在专项债筹资中的占比。
另一方面，大力挖掘专项债用作资本金的政策空间。52号文将资本金上限从25%提升至30%，并将新兴产业基础设施纳入适用范围，但目前专项债用作资本金的比例较低。地方财政部门应积极谋划符合条件的混合投资项目，推动专项债资金与社会资本形成合理分工、风险共担的联动机制，以有限资金撬动更大规模社会资本，放大财政资金乘数效应。
（二）完善项目储备与遴选机制，确保借债真正服务于发展
项目质量是专项债价值实现的起点，高质量的项目储备是后续所有管理工作的基础。
一是建立常态化、分层次的项目储备库。按照“项目跟着规划走、资金跟着项目走”的原则，推动各区、各行业主管部门加强项目前期储备工作，充分考虑项目开工条件等客观条件制约，避免资金闲置。完善项目评价指标体系，按照质量优先的导向，对储备项目按照准备成熟度与高质量发展相关度进行分级评价。
二是强化前期论证，严把收益可行性关口。全面提升风险意识和成本效益意识，扭转“重数量、轻质量”的认知偏差，加快建立正面激励和负面约束相结合的专项债务限额分配机制，严把专项债入口端审核，优化项目单位事前绩效评估、主管部门尽职调查、财政和发改部门重点复核、债券市场专家评审“四级联审”工作机制。
三是引导各地围绕高质量发展需求主动谋划项目。拓宽专项债项目储备思路，不断优化专项债投向管理机制，在城市更新、新型基础设施建设、前瞻性战略性新兴产业基础设施建设等领域抢先布局。紧扣高质量发展需求、紧扣建设社会主义现代化大都市的需要、紧扣产业链优化和建设，多储备可以为后续发展提供助力的大项目好项目，充分发掘地方发展潜力。
（三）加快资金拨付与项目推进，增强逆周期调节时效性
研究完善考核通报制度，对于支出进度缓慢的部门或者地区，暂停新增专项债项目需求申报资格，直至整改到位为止。对于支出进度和形成实物工作量较快的部门或地区，给予一定的政策倾斜，充分发挥考核指挥棒作用。协同推进审批改革，打通资金落地的制度性堵点。会同发展改革、自然资源、生态环境等相关部门建立专项债重点项目的审批绿色通道，在土地征收、规划审批、环境影响评价等关键环节推行并联审批和限时办结制度，降低政府内部协调成本，形成工作合力。
（四）健全投后管理机制，打通“发展-收益-偿债”闭环
一是完善专项债会计核算和资产管理机制。按照《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》（财会〔2025〕17号）有关要求，督促行政事业类项目单位和企业类项目单位健全专项债券相关业务的会计处理，推动项目单位规范使用专项债资金、合理预期财务风险。加快将政府债务穿透式监测系统与资产债务平衡系统、资产管理系统、预算管理一体化系统等进行深度融合，增强基础信息比对、数据互联互通、违规业务及时预警等功能，形成债券资金拨付、支出流向跟踪、偿债计划落实、项目建设和资产入账、绩效评价的闭环管理，以反映各地区专项债项目总体建设情况、总体形成的资产以及总体还本付息情况，为加强宏观管理提供重要信息和决策依据。
二是建立项目收益的全周期跟踪与核实机制。绩效评价应要求项目主体在建成运营后按年度报告实际收益情况，并与申报时的预测值进行动态比较，形成“收益偏差-原因分析-整改跟进”的闭环管理流程。推进穿透式监测系统向项目运营层延伸，实现从资金拨付到收益回流的全链条信息可见，让收益看得见、算得清。绩效目标的设定也应真正与高质量发展核心指标挂钩。不能仅考核投入的资金及建成工程的数量，更应关注带动就业与产业升级、碳排放与能耗降低、公共服务的改善等，使专项债的经济价值与社会价值得到全面客观的量化呈现。
三是建立清晰的偿债主体认定与责任传导机制。明确项目运营主体、主管部门和属地政府在债务偿还中的责任，强化项目实际收益与债务还款安排的对应关系，防止“项目收益归项目主体、债务偿还靠财政兜底”的责任脱钩现象。引入绩效结果与后续额度分配挂钩的激励约束机制：对收益真实可核、偿债责任落实到位的地区，在后续额度分配中给予优先支持；对绩效不达标、偿债风险突出的项目，相应收紧发行人后续申报资格，形成以结果说话的硬性约束，真正把偿债压力传导到决策端。
（五）推进发行机制现代化，提升市场运行效率
发行机制的现代化是提升专项债整体运行质效、服务宏观调控目标的重要支撑。推进这一领域改革，须坚守政府债券的制度属性，在市场化定价基础上提升发行效率与市场流动性。
一是合理安排发行节奏与期限结构，契合宏观调控需要。结合宏观经济形势和项目建设周期，适度前移发行节奏，避免年末集中发行造成资金与需求的时间错配；优化期限结构，使债券期限与项目收益回收周期相匹配，在降低期限错配风险的同时，更好契合逆周期调节的政策时间窗口；加强统计分析，避免出现债券集中到期的情况，适度熨平年度偿债压力的波动性，为财政资源统筹腾挪空间。
二是适度集中归并发行，破解碎片化困境。鼓励在省级统筹框架下合理归并发行批次，适度扩大单只债券规模，提升债券标准化程度，提升二级市场流动性与价格发现效率。对于同类型、同期限的项目，可探索打包发行模式，以产品标准化提升市场可识别性与参与深度，为形成稳定合理的收益率曲线创造条件。
三是规范提前还本信息披露，稳定投资者预期。对设有提前还本条款的专项债，制定统一的信息披露标准，明确触发条件认定规则、通知时限和操作流程，确保投资者能够合理预期债券现金流安排，减少不确定性带来的市场扰动，增强专项债在机构投资者中的配置吸引力。
四是优化做市机制与质押回购安排。支持具备条件的金融机构参与地方政府债券做市报价，在二级市场提供持续报价，改善日常流动性。优化专项债纳入质押回购的操作安排，降低机构投资者的持有摩擦成本，拓展市场对中长期限专项债的需求深度，从而带动整体发行效率提升。
结论
借债是为了发展——这既是专项债制度设计的初衷，也是检验其管理成效的终极标尺。回顾十年历程，专项债在规模扩张、制度完善、结构优化、宏观调控等方面取得了有目共睹的重要成就，成为积极财政政策的核心支柱之一。
本文提出，新阶段专项债管理的提升路径，须紧紧围绕三条主线：一是精准匹配，以高质量发展的真实需求为牵引，优化项目储备与投向结构，确保每一笔资金都能对准经济转型升级的核心需求；二是引领带动，充分发挥政府投资的信号效应与杠杆效应，以专项债资金的精准配置带动更大规模的社会资本和产业资源集聚，放大宏观调控效能；三是闭环管理，从项目储备到收益核实、从债务发行到责任压实，构建“发行有序、使用精准、收益可见、责任到位”的全生命周期管理体系，充分发挥专项债使用效益。只有打通“借债-投资-产生收益-偿还债务”的完整价值链，专项债才能在守住债务安全底线的同时，持续为地方经济结构转型和高质量发展贡献长久的财政动能。
注：
1． 课题组组长：邢立华、王文庆；课题组成员：能新。
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