6月15日，《中华人民共和国矿产资源法实施条例》（以下简称“《条例》”）正式施行。“推动矿业高质量发展，保障矿产资源安全”被写入总则。《条例》还对“县级以上人民政府自然资源主管部门按照规定权限组织矿业权出让”“县级以上人民政府应当依法保障矿产资源勘查、开采用地的合理需求”“县级以上人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门加强矿产资源综合开采”等方面进行了明确。
就在当日，自然资源部在召开的新一轮找矿突破战略行动“十五五”动员部署会上强调，要锚定新一轮找矿突破战略行动“十五五”目标，抓实抓牢六项重点工作，其中“大力加强优质政策供给，维护矿产资源国家所有者权益和矿业权人合法权益”成为重点工作之一。
法律有规定，国家有要求，部门有行动。按理说地方政府也该有所作为。然而，中国矿业报记者在调研中发现，一些地方政府仍对矿业行业心存芥蒂、抱有成见，采取种种措施限制甚至禁止矿产勘查开发活动。以福建永春县为例，当地一家投资2亿多元刚刚建成的长汀煤矿，尽管采矿许可证在有效期内，地方政府却以种种理由不让生产，沦为了名副其实的“长停”煤矿。更为甚者，该矿深部发现了一个规模可达大型的多金属矿，完全可“就矿找矿”，通过绿色勘查来探明形成一个新的矿产地，可地方政府却又以该矿是“在册矿井”为由不让进行深部勘查，致使该矿陷入了进退维谷的境地。
“类似永春县长汀煤矿这种‘死又死不了、活又活不成’的现象并非个案。近年来，对矿产勘查开发活动不重视不支持，甚至采取‘一刀切’措施进行限制直至禁止的县级政府并不少见，而‘有矿难采’的直接后果是呆死矿山数量居高不下。”国内矿业领域资深专家认为，“实现增储上产，保障国家矿产资源安全，地方政府尤其是县级政府是关键所在。面对愈益严峻的矿产资源供应形势，在新一轮找矿突破战略行动中，如何通过有效政策供给进一步强化落实县级政府增储上产责任并调动其积极性无疑是重中之重，直接关系着国家矿产资源保障能力的提升。”
有矿难开贻害无穷
矿业行业作为一个“三高一长”（高风险、高投入、高回报、长周期）的特殊行业，建设周期比较长，从探矿、建矿到投产、达产，短者五六年，长者10多年。在这个漫长的周期内，将面临着政策调整、市场变化等诸多风险。
尤其是地方矿业政策的不连续性和多变性，人为地让许多矿山企业平添了几多风险。一些企业竞拍到探矿权后，投入巨额资金好不容易找到了矿并取得了采矿许可证，也建成了矿山，可等到投产之日起，政策却突然发生了变化，要么是准入门槛陡然提高，刚刚建成的矿山产能不符合最低要求；要么与新设立的各类保护区冲突，矿区一部分或整体与所谓的“红线”重叠，无法继续开采。
地方矿业政策的多变性让许多矿山企业深受其害的例子并不少见。前些年，某煤炭大省在煤炭资源整合过程中，短短几年间把煤矿准入门槛从最低的每年21万吨提高到90万吨，一些小型煤矿刚刚完成技改达到了原先规定的最低产能要求，还没有来得及投产，新的最低产能标准又提高了。如此反复地不断提高准入门槛倒逼煤矿企业不停投入不停技改，可真到了按照新的最低产能标准再进行技改时，却猛然发现现有的资源储量已无法满足要求。如果再继续投入进行技改扩大产能将是肉包子打狗——有去无回。该省煤改政策的不连续和多变性，准入门槛的盲目快速提高，让许多按部就班、“亦步亦趋”进行技改的煤矿血本无归、损失惨重，陷入了“不继续技改等死、继续技改找死”的两难境地，并由此形成了大量的呆死矿。
就开头提及的长汀煤矿来说，该矿所在的天湖山矿区有“闽南煤都”之称，是福建三大产煤区之一。煤矿所在县永春县，作为曾经的产煤大县，矿业税收曾占全县税收一半以上。
长汀煤矿作为永春县民营企业仅存的煤矿，2016年按照省政府“改造提升一批”的要求投资2.46亿元形成了年产15万吨的生产能力。2018年9月，长汀煤矿获批延续并取得了新的《采矿许可证》，有效期10年，开采矿种为煤，保有煤炭储量785.4万吨，生产规模15万吨/年，面积7.0076平方公里，有效期至2028年9月26日。经福建省197地质大队进一步勘查，估算至少可增加1000万吨煤炭储量。
1000万吨的煤炭储量在北方产煤大省可能不足挂齿，可在缺煤的南方地区，这可不是一笔小数目，即便是按照30万吨/年的产能计算，也可以开采30年以上，解决四五百人就业。
可没有想到的是，当长汀煤矿花费近一年时间、投入巨额资金完成技改后，当地政府却又以种种理由为由迟迟不批准其恢复生产。
“2019年6月23日，煤矿改造提升工程竣工。3天后，矿方向永春县原煤管局申请联合试运转，却未获回复。”长汀煤矿总工程师黄再兴不堪回首地说，“而随后永春县政府要求全县民营煤矿全部退出的决定更是彻底把煤矿推入了万劫不复的深渊，长汀煤矿由此遭遇停工停产。这一停就长达7年之久！”
中国矿业报记者在长汀煤矿现场看到，7年前刚刚建成的新出煤平硐已被彻底封死，原来热闹非凡的四层矿工宿舍楼已人去楼空，唯有生产调度楼下定格在2019年7月28日的领导带班下井跟班情况表尚在诉说往日的繁华。
为了“续命”，长汀煤矿不得不另辟蹊径，根据《永春县矿产资源总体规划（2021-2025年）》中提出的“全县范围内合理布置建筑用砂石矿山，确保机制砂和新型建筑材料有资源可供，保障各区域建设用砂石原料供给”的要求，请求利用现有煤矿设施和矿区就地转型为石灰岩矿山，可这一要求仍没有得到同意。
其后，长汀煤矿在勘查中发现，煤层下盘与灰岩接触带蕴藏5至7米厚、品位5%至7%的矽卡岩型铅锌矿。据估算，矿石量约1350万吨、铅锌金属量约67万吨、伴生银约337吨。如储量最终证实，该处将属于大型铅锌矿。
深耕永春县及周边县域矿产勘查工作数十年的福建省197地质大队地质勘探专家介绍，永春县铅锌银矿资源相当丰富，仅之前对“长汀煤矿”进行生产勘探和煤矿改扩建时就发现多个新类型的铅锌银矿体，推断是大型矿床，且在永春县及其周边县域成矿带发现并推断有更为丰富的铅锌银矿，在原有矿山深部及外围开展就矿找矿、扩边增储、开发利用是拉动永春矿业经济再次腾飞的关键。
“这将意味着长汀煤矿同时也是一个新发现的大型多金属矿山。”曾于2025年四次赴福建调研的中国地质大学（北京）自然资源法治研究中心研究员曹旭升说。
然而，新的重大找矿发现并没有带来新的惊喜。当长汀煤矿转变思路，提出联合央企“就矿找矿”时，今年5月，永春县自然资源局在编号“〔2026〕12号”的《告知书》中又明确表示，根据《自然资源部办公厅关于推进停产矿山就矿找矿工作的通知》第三点“分类施策推动复工复产、就矿找矿”之规定，长汀煤矿属于在册矿山，不符合就矿找矿情形。矿业报记者注意到，永春县自然资源局的回复明显与该文件精神不符。长汀煤矿转型之梦再次破灭。
与长汀煤矿现状形成鲜明对比的是，《永春县矿产资源总体规划（2021-2025年）》中明确指出，落实各级保护资源、保护矿业权人正当权益的政策要求，重大项目落地前，指导项目业主查询项目影响区的矿产资源分布情况；建设项目压覆已探明储量的，督促指导项目业主与矿业权人达成合理赔偿协议。
耐人寻味的是，6月7日，当长汀煤矿的不公平遭遇引发多方关注后，当地有关部门专门针对支持长汀煤矿关闭矿山有关事项下发了函。该函表示，原则同意并支持长汀煤矿退出，对合规关闭矿山行为，依法依规办理矿山关闭验收、采矿权注销，剩余储量采矿权出让价款退还、煤炭产能置换指标交易等手续，充分保障企业合法合规权益，稳妥有序推进矿山退出收尾工作。
“原则同意并支持退出，从该函的字面意义来看，好像是长汀煤矿主动要求退出的。而实际上则是矿山在7年前完成技改后一直在请求复工。同时，停产这么久了，地方相关部门才想到了矿业权人的合法权益问题，提出了‘剩余储量采矿权出让价款退还、煤炭产能置换指标交易’等问题。”长汀煤矿负责人悲愤地说。
与永春县同病相怜的还有福建的南平市。南平市的萤石等矿产资源虽然十分丰富，但这几年因为当地政府的一纸会议纪要，却让本该到期正常延续的许多萤石矿采矿许可证无法延续。尽管南平市的采矿证延续问题引起了多方重视，南平市政府也在5月21日专门印发了《关于进一步规范矿产资源管理 推动矿业高质量发展的通知》，提出按照“规划引领、绿色发展、集约节约”要求加强矿产资源配置规范管理，但时至今日，问题依然没有得到根本解决，当地的许多萤石矿山依然在痛苦中煎熬。
“地方政府的不重视不支持，尤其刻意地限制甚至禁止矿产勘查开发活动，是造成呆死矿的主要原因之一，这不仅严重损害了广大矿业权人的合法权益，还不利于增储上产和国家矿产资源安全。”相关人士认为，在现实中，造成呆死矿的原因虽然很多，但因行政机关原因造成的占比比较高，包括矿业权设置不当、行政不作为、行政乱作为或滥作为等。
由农工党北京市委会开展的《关于盘活呆死矿化解地方债和企业债的课题调研报告》提供的数据更是触目惊心。该《报告》显示，超过6.7万个呆死矿的客观存在和新的呆死矿不断产生，导致矿产资源安全难以得到保障。课题组在内蒙古、山西、陕西、河北、黑龙江、吉林、辽宁、福建、四川、湖南、湖北、江西等地调研得知，2024年底全国登记在册的43037个矿业权中，至少3.44万个矿业权是呆死矿。
“地方政府对矿产勘查开发活动的过度排斥和限制，有找矿前景的靶区不让找矿，好不容易找到矿了又不让开，建好已正常投入生产的矿山也不让采，是百害而无一利，不仅严重危及了国家矿产资源安全，制约了地方经济发展，还严重损害了矿业权人合法权益，与国家就业优先战略格格不入！”一位矿业领域的资深专家分析说。
据了解，长汀煤矿的遭遇曾引起了永春县蓬壶镇老年人协会的关注。该协会2020年11月21日在向永春县委主要领导的致信中说，原来支撑永春经济“半边天”的支柱产业永春煤矿的关停，导致县财政收入锐减，成千上万工人和众多运输户失业。信中特别提到，长汀煤矿有一个就地转型开采石灰石生产项目，具有现实可行性和政策依据，能解决300人就业，有利于民生和社会稳定，而且该矿前段技改已投入2亿多元资金，无需大量投入即可转型。这样一个合法合规合理、利县利企利民的转型项目，企业已上报请求半年多，却一直得不到支持。协会呼吁并建议县委、县政府能从“六稳”“六保”的高度，和解困挽救企业、促进经济发展、维护社会稳定所带来深刻影响力的深度，将解决长汀煤矿就地转型实际问题摆上议事日程，慎重研究并尽快批复同意长汀煤矿申请就地转型进入报批程序。
有矿难开究竟难在哪
矿产资源作为“工业的粮食”，事关国家经济、政治和产业安全，是名副其实的“国之大者”。绿色、安全开采和科学、高效利用矿产资源，不仅是保障国家矿产资源安全的战略需求，也是促进区域经济发展和地方就业的客观需要。尤其是在当前许多县级财政比较紧张、劳动就业压力大的情况下，把当地丰富的矿产资源优势转化为经济发展优势，也利于地方经济发展和当地农民就业增收。
这样一举多得、利国利民的好事，在一些地方政府那里怎么就变成了难事甚至是坏事呢？又是什么原因令这些地方政府“谈矿色变”，不敢或不愿意支持矿产勘查开发活动呢？
业内专家认为，一些地方政府尤其是县一级政府没有牢固树立正确政绩观，缺乏总体国家安全观，万事当前，只考虑地方，特别是个人的荣辱进退，而没有真正把保障国家战略需求纳入重要议事日程。
“两利相权取其重，两害相权取其轻。正因为在一些地方政府眼里，矿产勘查开发活动害大于利，稍有不慎会因矿山安全、环保事件而问责、追责。所以，宁可关停所有矿山，哪怕守着金山过穷日子，也不愿意轻易冒险支持放开矿产勘查开发活动。”业内专家一针见血地说，“这种不敢担当、乱作为的行为，损害的是地方政府形象，影响的是地方经济发展，危害的是国家矿产资源安全，侵害的是矿业权人的合法权益。”
平心而论，利用当地的矿产资源优势，科学有序发展矿业产业，往大的方面讲，利于国家矿产资源安全保障；往小的方面讲，可促进地方经济发展以及当地产业链供应链安全，助推“工业强市”建设。一些地方政府之所以放着“一举多得”的好事不为，而对矿业行业不“感冒”，甚至公然抵制矿产勘查开发活动，则有着更深层次的原因。
一方面，这些地方政府对国内外矿业行业整体发展规律和形势认识不够，还在用旧眼光看待新矿业，对矿业行业有着根深蒂固的偏见。不可否认，矿业作为一个劳动密集型的传统行业，曾是一个事故多发和极易造成群死群伤的行业，还是一个容易引发环保问题的重点行业。但这些年来，随着采选装备工艺技术的不断进步，绿色矿山的全面推进，智能化矿山建设水平的提高，我国大部分矿山企业已实现了“鸟枪换炮”，“绿色化、智能化、高端化”已成为矿山行业发展的主流，过度放大矿山企业造成的负面效应而无视国家矿产资源安全、忽视矿山企业的正面效应，对整个矿业行业来说则明显有失公允。
而另一方面，则是来自上面各种督察、巡查、抽查、检查以及背后引发的过度追责、盲目问责所造成的巨大压力。当前，地方政府尤其是县级政府任务重、责任大，经济、安全、环保、治安、稳定、就业、教育等方方面面都要统筹考虑、有序推进。而矿山安全和环保作为硬约束的“红线”，极易引发上级重视、社会关注。一些地方政府曾以“一个矿山就是一个火药桶，稍有不慎就会被炸得粉身碎骨”来形容矿山管理的艰巨性和危险性。与此同时，一些上级检查部门也总爱盯着矿山企业说事，个别检查人员不懂矿山生产规律，到矿山走马观花一番，罗列一大堆问题。所到矿山，在他们眼里都成了“问题矿山”“隐患矿山”“污染矿山”。再加上安全考核体系的不科学性、不严谨性和不精准性，以及检查标准完美化、追责泛滥化、问责过度化，这种环境不仅诱发了大量的矿山瞒报事故，还加剧了地方政府对矿山的恐惧心理，助长了他们彻底关停煤矿等高风险矿山的决心。
“‘从零出发，向零奋斗’是近年来矿山安全监管部门和矿山企业提出的目标。但既然是‘向零奋斗’，就意味着零死亡是奋斗目标，是所有矿山企业的努力方向。对矿山企业而言，井下地质条件复杂、生产环节繁琐、作业矿工众多，稍有疏忽大意，每一个工作地点、每一个在岗矿工都可能成为事故隐患。这就要求构建科学有效的考核机制，把奋斗目标与现实安全状况有机结合，既要保障每一个矿山企业实现安全零死亡的工作顺利实施，又不能因一次小小的偶发事故而‘全盘否定’‘一棒子打死’。”业内有关人士表示，安全考核机制的不科学、追责的过度化，特别是以“讲政治”的名义，因为一起事故就全盘否定地方政府多年来在安全监管方面的成绩、过度追究地方政府人员责任，也是造成地方政府不敢支持矿业产业的一大原因。
这位人士还表示，对地方政府来说，安全才是压倒一切的大事。在三五年的任期内，财政收入、民生改善、劳动就业等指标固然重要，但与安全相比依然微不足道。只要在任期内安全不出大事，就是最大的政绩。在这种错误政绩观的左右下，地方政府关闭矿山企业是早晚的事。
实际上，国家矿山安全监察局也已深刻认识到安全考核机制的不科学所造成的地方“一刀切”、事故瞒报突出等问题。2023年8月，国家矿山安全监察局事故调查和统计司副司长在接受《法治日报》采访时表示，要认真研究矿山事故背后的深层次原因，从规范执法、精准追责、科学考核等方面提出改进措施建议。
“当前，安全和环保已成为地方政府的两大‘心病’，矿业作为一个关注度较高、影响较大的行业自然首当其冲，成为地方政府重点‘关照’和‘严防死守’的对象。在如此心态下，采取‘一刀切’措施关停所有矿山也就见怪不怪、顺理成章了。”业内专家分析说。
特别值得一提的是，矿业权出让过程中权责不匹配、收益分配不合理也是地方政府不愿支持矿产勘查开发活动的一大原因。
据了解，当前矿业权出让收益分配办法是中央财政拿40%，许多省份的省级财政拿40%（浙江等少数省份省级财政不留成，全额下放给市、县两级），加上市级财政分走一部分，到县级财政只能分到10%左右的“残羹冷炙”，而安全、环保、违法开采等监管责任却全部压在了县级政府身上。收益寥寥而责任重大，如此不公平、不匹配的责权利机制，自然让付出更多的县级政府心理失衡，不愿冒着巨大风险来支持矿产勘查开发活动。
“负重岂能快步疾行。唯有责权利对等，既让地方政府真正放下包袱和压力，不畏首畏尾、时时处于担心问责的高压之下，又能通过矿业权收益出让、矿业开发等让地方财政收入不菲，才能充分调动地方政府积极性，放手支持矿业发展。”业内人士表示。
有矿能开终有时
近年来，在新一轮找矿突破战略行动全面推进、全国自然资源系统高度重视增储上产工作的背景下。各级自然资源系统不断完善地质找矿机制、积极推出新的矿业权，不仅通过找矿新突破实现“增储”，还采取“净矿出让”、保障矿山用地用林需求等举措着力优化矿业行业营商环境，支持在建在产矿山“上产”。特别是对因多种历史原因形成的呆死矿，自然资源部门也十分关注。
早在2024年9月，自然资源部办公厅就已下发《关于推进停产矿山就矿找矿工作的通知》。要求摸排全国关闭、停产矿山情况，分类施策推动就矿找矿、复工复产，提升资源保障能力。此后，安徽、陕西、甘肃等地相继有政策落地。
今年4月29日，自然资源部在举行的例行新闻发布会上明确表示，将坚持激励约束并重，推动行业高质量发展。激励方面，旨在激活市场，具体措施有五项：一是完善找矿激励机制，鼓励矿山企业开展深部、边部“就矿找矿”；二是优化矿业权出让方式，推行“净矿”出让，吸引社会资本；三是探索建立勘查风险基金，降低社会资本进入早期勘查的风险；四是盘活存量资源，推动“呆矿”“死矿”转化为可采资源；五是营造公平透明的市场环境，简化行政审批，保护矿业权人权益。
而在此前的2025年6月，福建省自然资源厅、福建省应急管理厅、国家矿山安全监察局福建局联合印发通知，提出6条具体措施，加强对长期停工停产地采矿山的安全监管及风险防控，确保长期停工停产地采矿山恢复生产工作安全、有序进行。
值得关注的是，该《通知》特别指出，已过期的地采矿山在消除停工停产因素后，可申请办理采矿权顺延手续；矿山企业在完成安全预评价后，可按相关技术规范开展补充勘查及储量核实工作，并细化了企业开展补充勘查、储量核实的具体要求。
国内多名专家深入长汀煤矿实地考察并纷纷以此为例，“解剖麻雀”，对如何盘活呆死矿提出了建议。
相关专家表示，长汀煤矿具有就矿找矿、增列矿种、复工复产的必要性和可行性，符合国家找矿突破、增储上产的政策。增列矿种后，长汀煤矿属于国家支持的多矿种共伴生大型战略性矿山。
中国地质大学（北京）自然资源法治研究中心研究员、中国工程院矿法修改课题组成员曹旭升表示，“本来是一个重大找矿突破，符合自然资源部复工复产的规定，一旦增列矿种就成为大矿，能让永春县的税收增加5%以上，但永春县就是不让复工复产，明显违反了新《矿产资源法》及《条例》的相关要求。”
中国老科技工作者协会自然资源分会会长、原国土资源部地质环境司司长关凤峻在调研时表示，当前，矿产资源需求处于上升期，矿产资源管理政策处于调整期，矿业开发和生态保护协调发展处于转型期，矿产资源开发还存在找矿创新力度不够、找矿空间受限等一些短板和不足。
中国地质科学院矿产资源研究所专家实地调研后，也对此表示认同。参与调研的专家们建议永春县应以此为契机，加大政策创新和支持力度，推动新建、改扩建一批大中型矿山，加快已建矿山达产达效，并开展停工停产矿山纾难解困行动，进一步释放矿业市场潜力。
“针对各种原因致使矿山停产的情形，自然资源部已给予分类指导意见。比如，五种停产矿山情形可推动复工复产、就矿找矿。长汀煤矿符合第三种情形：‘因不符合环境保护、安全生产、用地用林等要求停产的，协调推进复工复产’和第五种情形：‘因企业自身经营原因停产的，做好服务引导’就有引导与有实力企业合作或转让矿业权，指导企业提高低品位、共伴生、难选冶矿山综合开发利用水平，做好矿权维护及产能储备等。”作为多部门联合设立的“盘活呆死矿化解地方债和企业债”课题组负责人，曹旭升认为，上述文件明确对因政策原因关闭且矿业权注销的矿山，重新筛选出让区块，就矿找矿。长汀煤矿系2019年政策引导退出，矿业权未注销，采矿许可证仍在有效期内，理应采取一矿一策、复工复产、就矿找矿的措施。
而如何消除地方政府的后顾之忧，充分调动地方政府支持矿业开发和“增储上产”的积极性也是关键之一。有关人士认为，必须统筹高质量矿业开发与高水平安全、高质量矿业开发与高水平生态保护，通过建立科学的安全、环保考核机制和矿产资源保障责任机制，提高地方政府在矿业权出让收益分配中的比例，从根本上打消地方政府的疑虑和困扰，方能破解地方“有矿不能开”的问题。
值得关注的是，近几年来，新疆、甘肃、四川、浙江等省份，以及平凉市、凉山州等地的一些地方政府，在新一轮找矿突破战略行动中，从保障国家能源资源安全的大局出发，通过体制机制创新，在矿业权出让收益激励、化解矿山历史遗留问题等方面进行了大胆探索，并取得了明显成效，有力助推了“增储上产”目标的实现。
新《矿产资源法》和《条例》的颁布实施，不仅为我国矿业行业高质量发展创造了良好环境，也为新一轮找矿突破战略行动提供了法律保障。
然而，仅找到了资源、建成了矿山，并不意味着国家能源资源安全就有了保障、矿业行业就可以实现高质量发展，只有做到“有矿能开”、通过对矿产资源的高效综合利用让其真正转化为经济优势，才能让发展的底气更足、发展的实力更强。
国家有需求，法律有“护航”，部门有行动，地方政府也应当仁不让，不妨先从盘活存量资产入手，通过让长期关停的矿山起死回生、利用老矿山“就矿找矿”来切实担负起“增储上产”、保障国家矿产资源安全的重任。这对地方政府来说，也是如何树立和践行正确政绩观的一个考量！
原标题：《有矿难开！部分县级层面缘何对矿业行业不“感冒”》
编辑/李惜、马菀骅
初审/奚晓谦
审核/张丽华
