（来源：新华日报）
□ 本报记者 徐睿翔 陈珺璐 刘霞 顾敏
这几日，淮安市淮阴区五洲龙湾小区正在进行业委会换届。干了5年的业委会主任，陈文俊只有一个要求：绝不再连任。“你做了99件好事，只要有一件事有人不满意，就可能被全盘否定。”年过七旬的他，说起这5年，用了4个字——身心俱疲。
一个业委会主任的离开，折射出一个更普遍的困境。在小区治理中，业委会本应是业主自己的“甲方”，代表业主监督物业、管理公共收益、推动维修资金使用、维护共同利益。然而现实中，不少小区没有业委会，有的刚开始筹备就“卡了壳” 。记者采访了解到，南京5000多个物业项目中，业委会只有约800个；淮安的情况类似，1700个小区里，业主委员会仅139个。
成立业委会，到底难在哪？
难在人心不齐
家住南京市鼓楼区挹江门街道金阜雅苑小区，居民张美芳记得，去年楼道里贴过业委会选举公示，但她只见过那一次。“不知道具体流程，太忙了也没关注。”记者走访发现，像张美芳这样无暇顾及小区公共事务的居民不在少数，不少年轻业主甚至不知道去年业委会筹备已经“流产”。
“我们小区是拆迁安置小区，空置率高、出租户多，关系比较复杂。”居民林奶奶记得，筹备组投票阶段，意见就开始分化，有人中途退出，有人唱反调。根据规定，整个流程必须在90个工作日内完成，最终因为意见难统一，直接“超时作废”。
类似情况并不少见。南京某街道下辖9个社区，有近百个小区，拥有业委会的只有16个。
“一个小区上千户人家，要动员大家集中起来征求意见，非常困难。”淮安市住建局物管处处长秦连彬分析，一些业主平时“事不关己”，只想享受治理成果，不愿参与和表态，一旦出了问题，又容易抱怨没人管。没有一个能服众、能协调、愿意往里搭时间的人，第一步就很难迈出去。
在南京市鼓楼区金川雅居小区，业委会主任孙山林就是这样被推出来的。见面时，他从袋子里摸出一沓材料，翻到一张老照片递过来：“你看，这是之前小区的样子。”照片里，立体车库顶棚破了一个大洞，铁皮摇摇欲坠。不只是车库，消防泵站阀门失灵、绿化破败、空地闲置，问题一个接一个。
“退休前工作忙，哪有时间管这个事。”但眼看着住了多年的小区一天天破败，孙山林坐不住了，“说老实话，逼上梁山才当这个主任。”
可愿意站出来的人，也未必都能让业主放心。一位住建部门工作人员坦言，实践中确实有少数人积极推动成立业委会，背后夹杂个人利益考量。“有的盯着公共收益这块蛋糕，想拿到停车费、广告费的支配权；有的看上了小区维修工程，想绕过公开招标把活儿揽给自己或熟人；还有的和物业公司暗中谈好了条件，帮物业进场，换个人免缴物业费或一笔好处。”
今年3月以来，扬州市委社会工作部调研了117个小区，也发现业委会成员中存在少数动机不纯的情况。当地一个小区业委会主任侵占公共收益500多万元，目前案件已经移交法院。
江苏大苏社区治理创新研究院副理事长王兴宏的观察更直白：有能力的人不愿出头，想出头的又未必都靠得住。
这形成了一个悖论：没有业委会，公共收益往往长期掌握在物业公司手里，收了多少、怎么花、有没有被侵占，业主很难追问；即便想通过诉讼追回，又会因为缺少诉讼主体而寸步难行。“近年来南京公共收益追偿胜诉的案例，基本都有业委会。”王兴宏说。
难在程序门槛高
有人愿意站出来，只是第一步。陈文俊迈出这一步后，紧接着就是长达3年的程序拉锯。
“第一届业委会成立时，我们采用业主代表大会形式，先在43栋楼中推选出43名业主代表，再由代表投票选出7名委员。”陈文俊回忆，筹备全程最难的是等待。材料本就繁琐，还需要相关方面审核。按规定，审批有时限，超期就得重来。“就这样反复折腾了3年，我们的业委会才成立。”
按规定，成立业委会要由10名以上业主联名向街道提出申请。街道核实后，应在60日内组织成立筹备组，成员包括街道、社区、建设单位及业主代表等，其中业主代表比例不低于60%，名单需在小区显著位置公示。筹备组成立后，还需草拟小区管理规约、业主大会议事规则和业委会工作规则，再召开业主大会表决，最后选举产生业委会成员。
这些程序不是多余的。公共收益管理、维修资金使用申请、物业服务合同的签订与公开，每一样都牵着全体业主利益。程序严格，正是为了防止少数人操控此类事项。比如筹备组成员不能同时当业委会候选人，秦连彬解释，这是防止有人“既当裁判员又当运动员”。
但程序越规范，对普通业主和社区的组织能力要求就越高。孙山林至今记得换届时的折腾：“一个公示接一个公示，又是签字又是合同。”
社区也头疼。南京某社区书记直言，老旧小区体量小、老人多，却要和新建商品房小区走一样的程序。“程序越来越规范是好事，但对老街坊来说，光跑材料、填表格就能把人劝退。”
记者采访发现，不同地区部分工作人员对成立流程理解并不一致。“很多人对议事规则理解不透彻，导致说法不一、执行混乱。”秦连彬提出，业委会成立与运行的核心依据，始终是物业管理区域内依法备案的《业主大会议事规则》及管理规约。
“成立业委会，门槛并不低。”在王兴宏看来，筹备组成员、换届改选小组成员、业委会候选人乃至正式成立的业委会，都需要接受专业培训。目前虽然省市已有相关条例规定，但执行还不够到位，不少业主并不知晓权利边界、义务内容和运行规则。
难在阻力重重
很多时候，业委会不是在风平浪静时自然生长出来的。停车矛盾激化、物业费纠纷升级、消防隐患整改迫在眉睫……这些压力攒到一定程度，业主们才被逼着想起要成立一个组织。但也正因如此，业委会从筹备之初就容易带着对抗色彩，和物业、开发商乃至街道社区的关系都显得紧张。
多位受访者坦言，很多物业公司并不愿意看到业委会成立。没有业委会时，小区公共收益怎么用、维修资金怎么花、物业合同怎么签等事项，物业公司掌握较多主动权。一旦业委会成立，就意味着有人要查账，有人要监督服务质量，甚至有人可能提议更换物业。
“实际上，外部阻力来自多个层面。”王兴宏分析，有的开发商拒不提供筹备业主大会所需图纸、资料，对自持物业和未售车位不参与表决，人为制造门槛；一些物业公司消极配合筹备工作，甚至可能采取跟踪、威胁、破坏等极端手段，比如撕毁筹备组张贴的公告、在小区散发匿名材料抹黑热心业主等。今年1月，南京某小区筹备首次业主大会，部分报名参选的业主被陌生人到单位“打听情况”，还有人收到匿名举报信，事后核实举报均为不实。
还有一层阻力更为隐蔽。按照职责定位，街道社区和主管部门本应对业委会成立承担指导、监督、协助职责，但在实际工作中，有的地方更侧重“监督”，弱化了“指导”和“协助”。一位基层工作人员坦言，一些地方担心业委会成立后矛盾显性化、治理负担增加，因此推动并不积极。
另一方面，现实中确有个别业委会成立后不与街道社区配合，甚至把小区搞成“独立王国”，这也让一些基层单位对推动新的业委会组建更加谨慎。
王兴宏也表示，问题关键还在于业委会自身能不能依法依规运行。程序合法、运转透明、能与街道社区形成良性互动的业委会，基层政府一般持支持态度。反之，如果成立过程存在瑕疵、运行管理混乱、公共收益使用不透明，甚至出现贪腐行为，就必然招致各方反对。
难在担子太重
成立难，成立之后更难。
孙山林在第一届任期内，带着业委会修整车库、盘活废地、清理地下室、推动消防整改。他发现这个工作需要一个“全面手”：消防要懂技术，维修资金要懂法规，跟物业打交道要懂管理，跟业主沟通要懂人心。
陈文俊也深有同感。他带着业委会委员向物业提要求，修凉亭、装座椅、解决积水问题，小区物业费收缴率提高到90%以上。他一直强调，业委会和物业不是天然对立的，“物业提供好服务，业主积极缴费，才是良性循环。”但谈起这5年的感受，他满是疲惫：业主但凡遇到不顺心的事，总归咎于业委会；一旦小区业主不配合，街道社区又容易觉得是业委会在背后怂恿。“夹在两头，一分钱不拿，倒贴交通费、通信费，还受过威胁。夜里两三点醒来，脑子里全是小区的事，身体真的有些透支。所以这次换届，我表态很明确：当委员可以，坚决不当主任了。”
在更多地方，由于业委会短期难以成立，矛盾又急需解决，最常用的替代办法是成立物业管理委员会。
此前，淮安经开区钵池街道深圳路社区的中天优诗美地小区先后两次业委会选举，均因投票人数未过半而“流产”。社区党委书记陆忠介绍，根据相关规定，这种情况下可转而成立物业管理委员会，流程大幅简化：先从各楼栋征询意见推选出业主代表候选人，然后在小区公示栏、电梯口、业主微信群等渠道公示信息，再由业主投票选出7名业主代表，经多渠道公示无重大异议后，无需再追求高比例投票，即可确认7名业主代表，与社区、街道、派出所、城管等各方代表共同组成13人的物管会，备案后即告成立，陆忠也成为该小区物管会主任。
截至目前，淮安已成立物管会1400多个，覆盖率近九成，今年计划实现全覆盖。“物管会的初衷是临时性、过渡性组织，最终目的还是引导成立业委会，实现业主自治。”秦连彬解释。
王兴宏分析，基层政府倾向于使用物管会，原因在于其便于管理、相对可控，无需复杂选举，街道或社区指定几名积极分子或党员即可组建，操作简单，出了问题也便于追责。
既然如此，在陌生人社区里，业主自治的生长空间究竟有多大？王兴宏建议，通过基层政府、社区、社会组织以及业主的共同努力，持续营造邻里互动的氛围，将陌生人变成熟人社会，更有利于提升业主的自治能力。“这个过程或许缓慢，却是业主自治最可靠的基础。”
