长三角某市生态环境部门根据上级部门移交的问题线索，对某第三方生态环境检测机构开展执法检查时，发现该机构在对A金属制品有限公司开展水质在线监测设备比对监测过程中存在修改样品编号、检测时间以及检测数据的违法行为，并出具了合格的比对监测报告。
依据相关法律法规，生态环境部门向该机构及其主要负责人下达了行政处罚决定书，责令停业整顿，并处以罚款。然而，该行政处罚作出仅一周后，生态环境部门又接到投诉举报，反映该机构在对A金属制品有限公司开展比对监测过程中，除水质在线监测设备以外，大气在线监测设备比对监测过程中也存在类似违法行为。经核实，该投诉举报内容属实。
两个连续的违法行为如何处罚？
然而，执法人员在对该机构新发现的大气在线监测设备比对监测过程中的违法行为该如何处罚产生了争议。
第一种观点认为，出具的是两份不同的比对监测报告，大气在线监测设备比对监测过程中的违法行为与水质在线监测设备比对监测过程中的违法行为是独立的，没有关联性，生态环境部门应对该机构大气在线监测设备比对监测过程中的违法行为再次立案处罚。
第二种观点则认为该机构上述违法行为发生在同一次对A金属制品有限公司开展比对监测过程中，是机构当事人为了同一个违法目的，即为A金属制品有限公司出具虚假的合格比对监测报告，而实施的一系列连续的违法行为。这种情况下，机构虽然实施了多个独立的违法行为，但应视为一个整体行为进行评价和处罚。因此，生态环境部门应撤销之前的行政处罚，将两个违法行为合并作出一个新的行政处罚。
“整体违法行为”如何处理？
笔者认为，“一个整体违法行为”是指行为人基于同一事实或事由，违反同一个法律法规，实施的一次性完整行为。判定多个违法行为是否属于“一个整体违法行为”核心在于行为的整体性，若行为人基于同一非法目的实施了一系列行为，且这些行为在客观上具有连续性或不可分割性，则通常被视为“一个整体违法行为”。
2005年10月，国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函明确，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。参考该复函，笔者认为第二种观点较为合理，即该机构基于同一个违法故意（为A金属制品有限公司出具虚假的合格比对监测报告），连续实施数个独立的行政违法行为，符合违法行为的连续状态，应视为“一个整体违法行为”。
但笔者并不认同第二种观点中提出的“撤销之前的行政处罚，将两个违法行为合并作出一个新的行政处罚”。根据行政行为的确定力原则，行政行为一经确定，除非有法律、法规规定，行政机关不能再任意变更其内容。此案中，生态环境部门依据已掌握的证据，对已核实的违法行为作出的相应的行政处罚决定不符合依法主动撤销行政处罚决定的情形。同时，撤销原处罚决定并作出新处罚决定势必经过繁复的程序环节，既增加行政成本，又影响行政行为的拘束力和稳定性。因此，笔者认为该案中已作出行政处罚决定不应撤销。
那新发现的违法行为是不是就可以“逍遥法外”？生态环境部门可以根据该违法行为的性质和情节，依法选择适用其他种类的行政处罚。例如，可对机构作出警告、没收违法所得的新行政处罚决定。同时机构如接受生态环境部门的行政处罚决定，并积极整改、全面自查，考虑新发现的违法行为并未加重生态环境损害后果，在确定机构违法行为已得到全面纠正和有效制裁的情况下，生态环境部门可考虑对机构适用生态环境轻微违法行为免罚制度。
来源：中国环境报
编辑：李夏菁
