从崂山到淄博：一个“金融招商”模式的激进扩张与崩坏

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2019年至2022年，江敦涛担任山东省淄博市委书记期间，为早出政绩、快出政绩，强势推进“金融招商”，未经评估论证和集体研究，违规引入私营企业，安排国有企业融资并设立政府引导基金，由私营企业主导使用，因疏于监督管理，造成巨额国有资金损失风险；鼓吹“政府不举债就是不作为”，明知财政可支配收入不足，强推硬上多个项目建设，导致新增巨额地方债务。

当下，政绩观纠偏的案例屡屡见诸报道(公开跟踪最早的是GZ政协副主席2023年11月落马之时首次因为举债问题而引发关注“政绩观扭曲，权力观错位，严重背高党中央重大决策部署，不贯彻落实新发展理念，大搞芳民伤财的政绩工程”，肆意违规举债融资，造成重大债务风险”).....这是国家治理的刚性需要，更是大投资时代落幕之后的必然。作为城投投研人士，信评百万试图通过还原当时的一些历史细节，加深对那个时期(2019.7~2023.2)淄博市及下属城投发展逻辑的理解。(加注：2017~2019年青岛崂山区001)

1、“金融招商”模式

正常的政府引导基金运作逻辑是：政府出资设立母基金，遴选市场化专业管理机构进行运作，资金来源以政府财政资金为主，管理决策权归属政府基金管理人，风控机制由财政和国资部门双重把关。

“金融招商”先将某个私营投资机构确立为“核心合作伙伴”，然后动用政府行政力量为其动员资源、背书信用。以盈科资本为例，这是一家以Pre-IPO投资为主的私营股权投资机构，但在江敦涛主导下，其地位被空前拔高。从8月25日初步洽谈到9月25日签约落地，仅用一个月，双方即敲定共同设立200亿元科创母基金，盈科资本的两家子公司同步在淄博注册落地。尤其签约仪式上，率市委、市政府各级领导出席，将其描绘为“打造全国金融服务实体经济标杆”的核心力量，政府背书、国企出资支持。随后，淄博市政府又进一步战略入股盈科资本——即地方政府以财政资金购买私营企业股权，使公私利益深度捆绑。

• 2019年8月25日，上任仅十天，即在淄博会见盈科资本考察团

• 9月25日，亲自出席并主持与盈科创新资产管理有限公司（“盈科资本”，一家以Pre-IPO投资为主业的私营股权投资机构）的签约仪式。从意向到签约仅用一个月，被当地媒体誉为“淄博速度”

• 2019年12月18日，推动山东省财金集团加入，由市政府战略入股盈科资本，将政府信用与私营企业深度捆绑，彻底打破公私界限

操作链条中最为关键的一环是：名义上由“政府引导基金”出资，实际资金来源于地方政府安排国有企业融资，而非财政预算内资金。通报原文“安排国有企业融资并设立政府引导基金”清楚地揭示了这一设计——先由国有企业通过银行贷款、发行债券等方式筹集资金，再将这笔钱注入政府引导基金，最后基金交由私营企业主导使用。

本质上是将正规的政府引导基金运作逻辑彻底颠覆，以行政主导的“拍板招商”替代市场化的“基金运作”，直接违规。在这个过程中，国有融资平台承担了债务，财政则可能通过担保等形式隐性兜底；私营企业主导基金投向，国有资金脱离了国资监管体系；政府引导基金的设立绕开了财政预算约束，其资金来源和投向均不透明。

2、激进扩张

在其任上，一项投资超600亿的高架路工程快速上马，一年多的时间一期200多亿的工程即告通车。

如果以江敦涛主导的基金扩张为佐证：在其推动下，(约2022年底)淄博全市各级累计发起或参与设立政府引导基金88支，认缴总规模达1736亿元，其中市级占46支、1429亿元；累计投资项目326个，投资金额237.81亿元。如此体量的基金规模，在未经评估论证和集体研究的情况下仓促设立且疏于监管，巨额国有资金暴露于不可控风险之下。

之前已经落马的副市长宋振波，或许是在其主导下推行“金融招商”模式的关键执行人。落马之时，通报全文有一句话是：

“在明知某民营企业股权评估价值虚高的情况下，个人擅自决定由淄博市属国有企业以明显高于市场价格购买该民营企业股权，致使国有资产遭受特别重大损失”

而，如果细细比对淄博市政府工作报告和审计报告，在施政基调上呈现出以下几个值得关注的变化：2019年工作报告更多为传统转型期的稳健基调，到了2020年之后激进扩张的信号出现——“平台思维”“生态思维”“深化金融赋能”“打造区域性科创产业金融高地” 等概念频繁出现。

作为结果，根据公开数据，淄博市政府债务余额从2018年的约440亿元，快速攀升至2022年末的1079.62亿元，可以说2019~2022年期间，淄博市负债率与债务率均呈现增长走向。

3、裹挟之中的城投

淄博市城市资产运营集团有限公司作为市级核心平台，它是“金融招商”战略的最核心载体：2020年3月，与盈科资本签署战略合作协议，直接参与打造200亿科创母基金落地——江敦涛“安排国有企业融资并设立政府引导基金”(对地方国企下达指令、要求融资凑齐引导资金的盘子)。

2021年，这家市级城投获准发行15亿元公司债，资金用途明确为“向淄博诚运新动能产业发展基金合伙企业（有限合伙）出资”。这家市级城投平台承接巨额融资、充当母基金主要出资方的路径(母基金出资)。

判断而言，“市级城投出钱(发起基金、承接专项债)+区县城投出项目(作为资金实际使用方)” 构成了“金融招商”的分工模式，市、县区级城投平台基本业务则分工明确。

注：淄博市主要发债平台，标黄的主体为存续公募债券

4、崂山的“是”，淄博的“非”

这种所谓“金融招商”，当年在崂山好像也搞过这么一出。崂山时期，江敦涛主要着力于依托金家岭金融区的区位优势，以国有平台为主力、配合市场化资本运作，形成国有平台出资为主、撬动社会资本导入实体产业的“创投融”深度融合路径。崂山区基于区域产业密集的特点，探索财政资金股权直投等“拨改投”路径，开创了多个“全省率先”。

淄博时期，这一模式被移植、加速并“激进化”。对比崂山时期以国企为平台可控出资，淄博时期，江敦涛“安排国有企业融资”，由私营企业主导基金使用，国企退居被动配合的角色。最后看来，主政时期的“100亿冷链物流” 是典型的“人走政息”案例；“80亿高科技集群” 项目无法经受市场考验，导致地方国有资金损失风险、重点项目难以兑现预期（多支基金已注销，另外2023年审计发现淄博38支市级政府性引导基金中有16.15亿元资金闲置未进行投资，部分基金甚至从未启动实质性投资）。

可以说，崂山时期的“金融招商”，是这种模式的上游实践。但将其从青岛移植到淄博后，在更有限的地方财政资源和缺乏监督的环境下激进扩量，最终走向系统性违规。

时代背景不同了，过去以低效投资累积了巨额的地方债务，或许还可以说得过去，但是未来这将与注重质效和可持续的高质量发展理念相违背。

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