◇ 作者：中国宏观经济研究院决策咨询部主任、研究员 孙学工
◇ 本文原载《债券》2026年3月刊
摘 要
2025年，面对错综复杂的内外部形势，我国经济实现平稳增长，达到预期目标。但拉动经济增长的三大需求存在结构性分化，固定资产投资增速出现下滑。2026年是“十五五”开局之年，投资在短期内是扩大内需、稳定经济增长的关键抓手，在中长期是调整优化供给结构、培育经济潜能的重要手段，要实现2026年和新的五年规划目标，就必须统筹发挥政府投资的引导作用和市场配置资源的决定性作用，通过强化政策支持和深化改革双轮驱动，破解制约投资增长的各类障碍，充分激发各类市场主体的投资活力，推动投资止跌回稳，为高质量发展注入强劲动能。
关键词
投资 宏观政策 超长期特别国债 地方政府债券
2025年，在错综复杂的内外部形势下，我国经济顶压前行、展现强大韧性，达到预期目标，但拉动经济增长的三大需求存在结构性分化，固定资产投资增速有所下滑。2026年是“十五五”开局之年，预计我国投资仍有广阔的增长空间，需要强化政策支持和深化改革双轮驱动，从多方面协同发力、精准施策，全方位推动有效投资扩量提质，助力经济社会高质量发展。
我国2025年投资形势分析
2025年，我国固定资产投资完成额下降3.8%，出现了罕见的投资负增长。投资增速下滑并非单一因素导致，而是长期趋势、周期波动等多重因素交织叠加的结果，背后蕴含着复杂深刻的经济逻辑与现实制约，需要深入分析，精准施策。其一，部分领域投资下滑是市场自发优化的必然结果，是符合经济规律的阶段性、长期性产业结构调整。随着我国经济进入高质量发展阶段，一些传统产业需求已达峰值，叠加长期产能过剩问题，投资收缩成为推动产业结构优化的自然过程，有助于淘汰低效产能、提升资源配置效率。其中，钢铁行业受下游需求疲软、产能利用率偏低影响，投资增速在年内逐步回落并转入负增长；化学原料行业则因行业盈利持续承压，自2025年6月起投资出现近5年首次转负，年末累计同比增速降至-8.0%，较钢铁行业-2.6%的降幅更为明显，这既是市场“反内卷”的自发调整，也是政策引导下产能优化的具体体现，符合产业发展的客观规律。其二，五年规划周期与项目实施周期叠加带来的阶段性投资缺口。接近“十四五”末期，各地项目储备普遍出现“青黄不接”现象，尤其是能够带动有效投资的大项目数量匮乏，对投资的拉动作用持续减弱。数据显示，亿元及以上大项目投资增速由年初的7.7%持续下滑至7月的4.1%。这种下滑并非经济基本面恶化所致，而是规划周期交替阶段的正常现象，随着“十五五”规划相关项目逐步谋划储备，这一缺口有望逐步填补。其三，企业层面的周期性问题，核心表现为投资能力不足与投资意愿不强。受宏观经济波动、市场需求偏弱、产品价格下行等因素影响，企业利润增长乏力，尤其是传统制造业盈利能力降至历史低位，直接制约了企业的投资能力。更突出的是投资信心不足，其中民间投资表现最为明显，房地产以外的民间投资在2025年下降1.9%，增速较上年下滑近8个百分点。民间资本投资意愿低迷，既源于市场需求不足、项目回报率下滑的预期，也受到一些领域隐性门槛、融资难融资贵等问题的制约，导致民间资本不敢投、不愿投、不能投，进一步加剧了投资下滑态势。
我国投资增长仍有广阔的空间
我国虽然经历过较长时间的投资驱动经济增长的发展阶段，资本积累有了长足进展，但当前我国仍为发展中国家且面临结构升级和内外部环境变化，仍有较为广阔的投资增长空间。据估算，我国人均资本存量仅为发达国家的20%—30%，要缩小与发达国家的差距必然要求持续投资以提升人均资本存量水平。同时，我国经济正经历城市化、数智化、绿色低碳化等重大结构转型，需要投资来保障转型成功。我国还面临人口老龄化、气候变化、国际产业链重构等一系列挑战，有效应对这些挑战也需要以投资作为支撑。
（一）围绕因地制宜发展新质生产力推进产业和硬科技投资
在复杂的国际环境下，要实现经济更加高效、更加安全地发展，必须加快发展新质生产力，培育新动能，持续加大产业和硬科技领域投资，着力提升产业层次和技术水平，构建自主可控、安全可靠的强大产业链，彻底解决关键核心技术“要不来、买不来、讨不来”的痛点难点问题。在强链补链方面，要精准发力、靶向施策。一方面，鼓励企业加大设备更新投资和研发投入，聚焦战略性新兴产业领域，巩固我国在新能源、新材料、高端装备等领域的竞争优势，尽力拉长产业链长板，提升产业链整体韧性，通过强化优势领域话语权，提高外部对我国产业链的依赖度，有效降低“脱钩断链”风险。另一方面，紧盯断链制裁风险高的关键领域和薄弱环节，加大投资倾斜力度，加快推进相关项目建设，尽快形成规模化生产能力，推动产品升级换代，补齐产业链短板，确保在极端情况下国民经济关键领域能够正常运转，守住产业安全底线。在补短板、强优势的同时，更要立足长远，加大前沿核心硬科技领域投资，全力推进创链工作。当前，全球产业竞争已进入硬科技比拼的新阶段，谁掌握了前沿核心技术，谁就能占领产业发展的制高点。要聚焦人工智能、生物医药、机器人、量子科技、未来能源、生物制造、具身智能、脑机接口、6G等前沿领域，加强研发投入和产业布局，支持企业、科研院所开展原创性、引领性科技攻关，培育一批具有全球竞争力的创新型企业，创造能够在全球领跑的新产业链、新赛道。
（二）围绕数字化智能化推进新型基础设施建设
当前，数字经济、智能经济已成为我国经济增长的核心驱动力，事关未来发展新优势培育与国际竞争格局塑造，新型基础设施则是数字智能时代高质量发展的关键底座与战略支撑。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“‘十五五’规划”）明确提出“适度超前建设新型基础设施”，对全国一体化算力网、低轨卫星互联网等作出系统部署，着力构建空天地一体、高速泛在、安全可靠的信息基础设施体系。2026 年的《政府工作报告》（以下简称《政府工作报告》）强调，“深化拓展‘人工智能 +’”“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程，加强全国一体化算力监测调度，支持公共云发展”，夯实智能经济发展硬件基础。通过一体化推进“网络+算力+数据”新型信息基础设施布局，同步推动交通、能源、市政等传统基础设施数字化、智能化改造，提升全要素生产率与运行效能。同时，加大重大科技基础设施、产业创新平台等创新基础设施投入，完善从基础研究、技术攻关到产业转化的全链条支撑体系，为创新驱动发展战略落地提供坚实保障，以数字化智能化新基建引领产业升级、赋能实体经济、筑牢长远发展根基。
（三）围绕补短板推进传统基础设施建设
2025年，我国城镇化率约为67.89%。根据相关国际经验，城镇化率达到70%左右仍是传统基础设施建设的高峰期。此外，我国传统基础设施网络建设虽然已基本成形，但还存在不少短板和薄弱环节，影响系统效率和服务水平，需要扩大投资尽快补上短板。要进一步提升城市群都市圈内部和外部的交通连接性，提升综合交通网络效率，为畅通国内大循环奠定基础。2024年，我国36个主要城市中心城区建成区平均道路网密度为6.6公里/平方公里，仍明显低于发达国家15—30公里/平方公里的水平。作为城镇化重要载体的县城基础设施相对薄弱，加强县城基础设施建设还有较大空间。乡村振兴也带来可观的基础设施需求。我国城市建设的面子和里子还不够协调，发达国家在与我国当前相近的发展阶段，其地下设施投资占市政公用设施投资的比重普遍超过20%，而我国目前不足10%，仍有拓展空间。近年来，全球气候变暖趋势愈加明显，极端天气发生频率显著上升，必须加大对防洪、防涝、抗旱等水利设施投资，提升应对极端天气的设施水平，增强减缓和适应气候变化的能力。同时，要适应消费升级的需要，加强商贸流通等消费基础设施建设，以投资促消费。
（四）围绕满足合理需求稳定房地产投资
受人口结构变化、房地产行业去杠杆持续推进等多重因素叠加影响，我国房地产业正经历深刻的阶段性调整，对整体投资增长和宏观经济稳定造成一定影响。但必须明确的是，房地产业的阶段性调整并非衰退，从发达经济体的发展经验来看，即便度过高速增长期，房地产业仍会在相当长的时期内保持国民经济主要产业的地位，对上下游产业、就业、居民财富等方面产生深远影响，仍是支撑经济运行的重要力量。无论是从长期发展趋势，还是从当前现实需求来看，我国房地产业依然存在相当大的发展空间，稳定房地产投资的关键在于精准满足各类合理住房需求。下一步，要坚持分类施策、精准发力，多措并举激活市场活力，稳定投资预期。一方面，聚焦人口净流入的大城市和城市群，加大保障房、租赁房建设投入，优化布局、完善配套设施，切实解决新市民、青年人的住房困难问题，既保障基本居住需求，也带动相关领域投资增长。另一方面，进一步优化住房政策体系，破除不合理限制，增加“好房子”供给，精准对接居民改善性住房需求，支持居民刚性和改善性住房消费，推动房地产市场良性循环。同时，加大城市更新力度，将房地产投资与城市品质提升有机结合，加快城市老化燃气、供水、排水、供热等市政管道更新改造，补齐城市基础设施短板，既提高城市整体安全性和居民居住品质，也带动房地产相关配套投资，为稳定房地产投资、推动房地产业高质量发展注入持久动力。
（五）围绕投资于人加大民生投资
围绕投资于人加大民生投资是践行以人民为中心的发展思想的具体体现，更是补齐发展短板、增强发展韧性的关键举措。当前，我国在民生领域仍存在明显短板，人均公共服务支出、医护人员配比、养老托育覆盖率等核心指标与发达国家相比仍有较大差距，公共服务供给总量不足、结构不优、质量不均等问题尤为突出，难以充分满足人民日益增长的美好生活需要。加大民生投资，既是补齐公共服务短板、缩小与发达经济体发展差距的迫切要求，也是应对人口结构变化、释放内需潜力、增强经济发展韧性的战略选择。通过在民生领域精准发力、持续加力，推动民生保障从“有没有”向“好不好”转变，让发展成果更多、更公平地惠及全体人民，才能不断增强群众的获得感、幸福感、安全感，为高质量发展凝聚起强大合力。要把更多财政资源投向民生领域、投向人的全面发展，以扎实的民生投资夯实高质量发展根基。教育领域，完善免费学前教育政策，增加优质普惠学前教育学位供给，合理扩大本科招生规模，持续提升人力资本水平，为经济社会发展培育高素质人才。医疗领域，稳步提高居民医保财政补助标准，健全分级诊疗体系，推动优质医疗资源下沉基层，增强公共卫生服务与基层医疗服务能力，破解群众“看病难、看病远”问题。养老托育领域，聚焦人口老龄化趋势，加大城市适老化改造力度，新增养老服务设施，提升养老服务质量；同时配合人口政策调整，增加抚幼设施供给，优化托育服务体系，为儿童成长创造健康安全的环境，全方位筑牢民生保障底线，让民生投资真正成为滋养人的发展、推动社会进步的重要支撑。
政策支持与改革创新并举，释放投资活力
为有效应对投资下滑态势、稳定宏观经济大盘、推动投资高质量发展，我国将从多方面协同发力、精准施策。强化财政金融支持，做好项目、土地、能源、资金等要素保障，激活民间投资活力，拓宽准入渠道，深化投资及相关领域改革，推进审批、要素配置改革，防范投资风险，优化产能调控，完善行业标准，全方位推动有效投资扩量提质。
（一）强化对投资的财政支持
一是加大财政资金投入。根据《政府工作报告》，2026年“拟安排中央预算内投资7550亿元，安排8000亿元超长期特别国债资金用于‘两重’建设”“拟发行超长期特别国债1.3万亿元，持续支持‘两重’建设、‘两新’工作等”“拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，完善专项债券项目负面清单管理和自审自发试点，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等”。预计后续各地将严格落实“资金跟着项目走”，加快资金拨付落地。
二是扩大使用新型政策性金融工具。在2025年发行5000亿元新型政策性金融工具的基础上，2026年将发行新型政策性金融工具8000亿元，重点用于补充国家重大战略项目与重点领域项目资本金，发挥资本金撬动作用，有效吸引与带动社会资本、金融配套资金共同参与，预计可撬动总投资约10万亿元。资金精准投向数字经济、人工智能、城市更新、交通、能源等关键领域，加快形成实物工作量，强化新质生产力支撑与基础设施升级。
三是优化资金投向结构。聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展，提高民生类、科技类、绿色类投资比重，严控低效无效投资，推动政府投资从“规模扩张”向“质量效益”转型，兼顾补短板、调结构、惠民生多重目标。专项债券额度分配继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜，建立正向激励机制，提高专项债券使用效率。
四是切实增强地方政府投资能力。分类提高中央投资补助标准，阶段性提高 “两重” 建设及中央预算内投资重点领域支持比例，合理降低地方配套出资比例，有效减轻地方资金筹措与偿债压力。同时，中央财政加大对地方财力性转移支付规模，优化资金结构，开展转移支付资金整合统筹使用试点，赋予地方更大的资金使用自主权，提升基层财政保障能力与统筹调度水平，为扩大有效投资提供稳定的财力支撑。
（二）做好投资的项目、土地、能源、资金等基本要素保障
一是做好项目筹划。针对“资金等项目”和“项目等资金”并存的结构性矛盾，要加强项目谋划、储备、推进机制建设，推动做好项目储备和前期准备，提高项目成熟度和可执行性。围绕“十五五”规划提出的重大工程，加强项目研究论证，高质量做好项目储备工作，形成“储备一批、开工一批、建设一批、竣工一批”的良性循环。各地进一步围绕本地区五年规划和各类专项规划，梳理储备项目，做好项目前期准备工作，并与金融机构做好信息对接。
二是强化项目建设用地用海用能和资金保障。加强与规划的衔接，优化审批流程和审批方式，提高用地用海审批效率，加快推进农村集体建设用地入市等改革落地。做好由能耗双控向碳排放双控的转换，尽快明确新的双控规则，加快审批速度，并切实帮助企业尽快适应新规。设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需，降低企业投资和融资成本。实施中小微企业贷款贴息政策，设立民间投资专项担保计划，建立民营企业债券风险分担机制。
（三）激发民间投资活力
一是扩大民间投资准入。完善民营企业参与重大项目建设长效机制，常态化向民间资本公开推介重大项目，定期发布面向民间资本的项目清单，支持民间资本平等参与铁路、核电、水电、供水等重点领域，加快生物医药、航空航天、低空经济等新兴应用场景开放，为新技术提供试验场，为新产品提供市场；清理招投标、市场准入等隐性壁垒，保障民间资本公平竞争。
二是强化民间投资支持。滚动向民间资本推介优质项目，加大中央预算内投资对民间投资项目的倾斜力度，发挥政府投资基金引导作用，发展耐心资本；规范实施政府和社会资本合作新机制，明确民营企业参与重大项目的权益保障和退出机制，让民间资本“敢投、愿投、能投”。支持民间资本参与公共服务项目；支持基础设施不动产投资信托基金（REITs）扩围扩容，盘活民间存量资产，畅通投资退出渠道。
三是优化民间投资服务。健全民间投资融资支持体系，加大对民营小微企业的信贷投放力度，畅通私募股权、创投基金“募投管退”循环，对开展关键核心技术攻关的民营企业利用资本市场融资加大支持力度。
（四）深化投资和相关领域改革
一是深化投资制度改革。探索编制全口径政府投资计划，提高统筹投资全局的能力。优化重大项目实施方式，优化实施“两重”项目“两新”政策，充分调动地方和市场主体的积极性，提高资金使用效率。
二是推进要素市场化配置改革。统筹增量优化与存量盘活，完善土地、资金、数据等要素价格形成机制；深化财税、金融体制改革，健全权责清晰、财力协调的央地财政关系，完善资本市场投融资功能，提升金融服务投资质效。通过市场化、法治化手段处置“僵尸企业”和过剩产能，盘活存量资产，为优质项目腾出资源空间。
三是防范化解投资风险。严控地方政府债务风险，有序化解隐性债务，规范政府投资决策程序，严禁低效重复建设；加强政府投资资金分配、下达、使用等全流程监管，运用大数据、智慧平台实现动态监测，确保投资合规、安全、高效。同时，完善投资项目后评价制度，建立投资效益考核机制，将投资效果与资金分配挂钩，形成“有效投资—效益提升—更多投资”的良性循环。
四是优化产能调控。健全以环保、能耗、技术、安全为核心的综合标准体系，坚决遏制低水平重复建设与低效产能无序扩张。提高产能调控的精准度，建立优质产能绿色通道与动态释放机制，对高端制造、绿色低碳、科技创新等符合新质生产力方向的优质产能，在产能置换、项目审批、要素保障上给予倾斜支持，畅通优质产能建设、投产、达产全流程，推动资源要素向优势企业与高效领域集聚，促进产业结构优化升级与供需动态平衡。
五是修改完善行业标准以适应投资新形势。加快修改完善各行业标准与技术规范，主动适配当前扩大有效投资、推动高质量发展的新形势。聚焦重点领域优化标准供给，强化标准对新产业、新模式、新场景的支撑引领作用。当前城市更新领域一些原有法规与标准体系明显不适应实践需求，在规划审批、土地利用、消防安全、产权登记等方面存在制度堵点，制约项目落地与资金投入。因此，需要加快推进城市更新相关立法与标准修订，健全存量盘活、用途转换、安全保障等制度规则，打通政策瓶颈，为城市更新提速增效、稳定投资增长提供坚实的制度保障。
