（来源：金杜研究）
在食品委托加工备案制取消十年后，食品委托生产将回归严格监管。
在食品行业加速迭代的当下，委托生产模式早已演变为主流业态，尤其在新消费食品赛道中占据核心地位——品牌方通过聚焦研发创新与市场运营，代工厂依托产能优势实现专业化生产，本是供需协同的高效范式。然而，近期以“磷虾油成分严重虚标”为代表的食品安全事件的频发，持续暴露代工模式下责任划分模糊、质量管控脱节等深层隐患，一旦风险爆发，品牌方与代工厂“双输”局面屡见不鲜。
在此背景下，国家市场监督管理总局于2025年12月29日正式发布《食品委托生产监督管理办法》（以下简称“《办法》”或“新规”），自2026年12月1日起施行，新规设立一年的过渡期，供相关企业调整其现有委托加工的各项体系。作为首部专门聚焦食品委托生产领域的系统性规章，其制度价值和重要程度不言而喻。
总体而言，《办法》全方位重塑了对食品委托生产的监管框架，凸显了当前食品领域的全链条监管、落实主体责任、以最小单元精准防控风险的监管理念。具体而言，其核心制度创新集中体现在：
厘清责任链条：在《食品安全法实施条例》第21条确立的责任边界基础上（即委托方应对受托方的生产行为进行监督，并对委托生产的食品安全负责；受托方应接受委托方的监督，对生产行为负责），《办法》对委托生产全链条提出了明确的监管框架，同时细化了委托双方在资质查验、合同签订、原料管控、标签标识、检验留样、召回等关键环节的义务和责任。
强化委托方的主体责任：《办法》尤其强调委托方的责任地位，严格界定委托方应自担的各项法定义务和责任，要求其深度介入全过程，且不得通过合同等方式减轻或免除自身法定责任，防止通过外包成为“甩手掌柜”，确保代工不代责。
本文将围绕新规框架进行全景式解读，特别聚焦委托方视角下的权责调整以及双方应关注的共同义务，并为企业过渡期调整及长效合规机制的构建提供合规指引。
01
哪些模式被新规监管？
1. 《办法》适用范围
（1）正面界定：食品委托生产的构成要素
《办法》第2条确立了食品委托生产的基准定义：在中华人民共和国境内，受托方按照委托方的要求，从事食品的全部或者部分环节的生产活动，并交付所生产食品的行为，适用本办法。
《办法》首次以部门规章层面的立法形式，对食品委托生产采取了宽泛且具有包容性的定义框架。该定义摒弃以“OEM”“代工”“贴牌”等商业名称区分监管对象的做法，改以行为实质为判断基准，其核心构成要素体现在三个维度：
生产基于委托：生产过程须基于委托与受托双方之间的委托关系；
涵盖全部或部分生产环节：受托方参与生产的环节范围不受限制，即便仅承担部分工序，亦属《办法》规制之列；
交付所生产的食品：受托方须将生产成果实际交付委托方，形成委托生产的完整闭环。
在此基础上，《办法》第2条第3款进一步扩展了适用射程，明确依照《中华人民共和国商标法》《商业特许经营管理条例》等法律法规，采取商标许可、特许经营等方式生产食品，凡符合上述三要素情形的，同样适用本办法。这一扩展性规定意在弥合商标许可、特许经营等商业形式与委托生产监管之间长期存在的认定分歧，体现了《办法》以商业实质而非合同形式划定监管边界的立法取向。
（2）防止规避：实质判断优先于名称标签
长期以来，食品行业“贴牌代工”是否构成委托生产、品牌方是否应承担食品安全责任，始终是监管与司法实践中存在争议的核心命题。《办法》对此一锤定音，明确采取实质判断标准：凡符合委托→生产→交付三要件的，不论冠以“贴牌生产”“来料加工”“定制生产”何种名义，均应适用本办法相关规定。市场监管总局在解读中亦明确指出，将采取商标许可、特许经营、来料加工、贴牌生产等方式委托生产食品的行为，全面纳入监管范围。
在此基础上，《办法》第9条第4款专门设置了防止以合同形式规避的“穿透性”条款：委托双方不得通过订立的委托生产合同，或者假借订立商标许可合同、特许经营合同等方式，减轻或者免除自身依法应当承担的食品安全责任。第23条第（四）项就此设定了对应罚则——责令改正，并处五万元以下罚款。
由此形成双重规制层次：其一，无论合同形式如何包装，凡符合定义要素者均受《办法》全面规制；其二，试图借助合同形式减免食品安全责任的行为，将额外触发独立的行政处罚后果。品牌方若仅在协议文本中呈现商标授权的外观、而实质安排已构成委托生产的，不仅须全面履行《办法》规定的委托方义务，还可能因规避行为本身承担额外的行政罚款。
（3）地域范围：适用边界与明定排除情形
《办法》第2条将适用地域界定为“在中华人民共和国境内从事食品委托生产活动”。第29条则就两类情形作出衔接性安排：境内委托生产仅用于出口的食品，以及境外企业委托境内食品生产者生产食品的，均依照《食品安全法》及其实施条例关于食品进出口的有关规定执行，不适用本办法。
综合上述规定，我们倾向于认为，《办法》的完整适用须同时满足以下条件：
委托方与受托方均在中国境内注册登记；且
所生产的食品系向中国境内市场销售，而非仅用于出口。
此外，就中国境内主体委托境外企业从事食品生产的情形，现行规定尚无明确规范。
2. 禁止委托生产的情形
值得注意的是，委托生产并非适用于所有食品品类。《办法》及相关规定从产品范围与生产模式两个维度，明确划定了不得委托生产的情形边界。
（1）特殊食品：产品范围层面的绝对禁止
婴幼儿配方食品等多类特殊食品，依据相关法律法规明确不得委托生产。《办法》第29条明确法律、行政法规、部门规章及国家有关规定对特殊食品的生产、加工另有规定的，依照其规定执行，相应的该类别食品本身不得适用委托生产。
（2）需完整工艺生产的食品：生产模式层面的部分限制
《办法》第3条第2款规定，根据法律法规、食品安全标准和食品生产许可有关要求，需要完整工艺生产的食品，不得将部分环节委托生产。白酒即为典型例证：其生产工艺具有整体性，酿造、蒸馏、勾调等核心工序相互依存、不可分割，将部分工序拆离委外将对产品的安全性与真实性造成实质影响，故监管规定明令禁止此类“拆分式“委托安排。
02
委托方视角——全链条义务和责任
在委托生产模式下，受托方作为实际生产者，现行规定已对其义务体系形成闭环：从资质、环境和设备、生产过程、进货查验、出厂检验、到贮存、交付和运输等等，均有一系列严格的生产者义务进行系统规范和有效约束。
相较而言，委托方因非直接生产主体，其角色定位与责任配置长期处于“模糊地带”——尽管《食品安全法实施条例》等规定明确要求委托方对食品安全负责，应履行“监督义务”，但缺乏细化规定，导致实践中委托方责任虚化、监管边界不清的问题尤为突出。
正如前文所述，《办法》的核心突破在于对委托双方的义务与责任进行了全链条、分环节的清晰划分。值得注意的是，无论是条款篇幅倾斜还是责任强度划定，均凸显出对委托方义务的强化，构建了更为严密的义务体系，标志着委托方从“甩手掌柜”向“责任共担者”的角色转变。
1. 准入要求
（1）资质证照
关于资质证照，《办法》维持了现行规定和口径，即委托方不要求具备食品生产许可，持有经营类资质即可。
（2）“能力”
但尤其值得关注的是，《办法》除了要求资质以外，还增设了“能力”门槛——委托方应当具备“监督受托方依照法律法规、食品安全标准以及合同约定进行生产的能力，并确保能够正常履行食品安全主体责任”。这一“资质+能力”的双重要求，突破了传统仅以资质为核心的监管逻辑，标志着将要求的实质性深化。
《办法》第22条则概括性规定了违反《办法》第3条第1款的对应罚则。换言之，即便具备资质，如果被认定为不具备“能力”，也将同样面临处罚风险。
然而，“监督能力”的判断标准仍待明确。我们认为，作为准入要求，其不应等同于生产技术能力（委托方无需具备生产资质），执法层面可能聚焦以下核心维度：主体责任制度的落实情况、监督人员的专业配置（尤其是驻场监督与查验人员的资质及履职记录）——这些“基建情况”或将成为判定委托方“能力”是否达标的关键标尺。
2. 准入查验
《办法》第8条在要求委托方查验时，也同样明确包括两部分：资质证明和“食品安全保障能力”。尤其是，《办法》第23条针对性规定了罚则：“委托方明知受托方不具有生产能力和食品安全保障能力仍委托生产的”，将处以五万元以下罚款。
对于“食品安全保障能力”的查验，实际上借鉴了现行委托贮存、运输场景下的要求[1]。然而同样地，查验“食品安全保障能力”，应查验哪些内容？结合监管趋势和实操，可考虑的要点不完全列举如下：
法定各项制度建立情况：尤其包括主体责任制度、风控清单、关键人员设置、过程控制制度（以及是否建立了HACCP）、进货查验制度、检验制度、食品安全应急管理制度等；
商业角度的生产水平和能力：例如生产设备是否能满足委托加工食品的生产工艺和质量要求；
历史情况：是否出现过食品安全事故或纠纷、违法违规处罚记录等等。
3. 合法合规性
委托双方应当依照法律法规、食品安全标准以及合同约定开展委托生产活动，是不可逾越的红线。《办法》第28条专门规定，委托生产的食品不符合法律法规或食品安全标准的，由市监部门对委托方、受托方给予处罚。即，委托双方若均有责任，均将受到处罚。
此外，《办法》第7条专门单列一条，强调“委托方不得怂恿、强制或者变相强制受托方违反法律法规和食品安全标准，开展食品生产活动。委托方有前款规定禁止情形的，受托方应当拒绝或者停止为其生产”。同时，如果委托方存在这些行为，根据《办法》第28条，在进行处罚时将作为从重情节。
相较于《征求意见稿》，这一条是完全新增的内容，目的是为了遏制实践中威逼利诱代工的乱象。但其中有两点值得留意：
（1）
“怂恿、强制或者变相强制”：这些措辞存在极大模糊性，有待于根据后续执法指南（若有）或处罚案例判断执法尺度。
（2）
“委托方有前款规定禁止情形的，受托方应当拒绝或者停止为其生产”：该条规定将受托方也同样拉进责任圈，若受托方明知受托生产的食品不符合法律法规或者食品安全标准，仍接受委托生产的，同样被《办法》第28条划入从重情节。
4. 原辅料供应和进货查验
在谁提供谁负责的基础上，《办法》第11条进一步明确，即便受托方自行采购，委托方也负有监督义务，应当“对受托方的采购行为和进货查验情况进行监督”。即，委托方应当进一步核实受托方是否履行了受托方的进货查验义务。
同时还强调，对于受托方履行进货查验记录义务，委托方不得拒绝、阻碍、干扰，并且针对委托方此类不当行为，在第23条第（五）款专门规定了对应罚则（5万元以下罚款）。
5. 监督生产行为
虽然《食品安全法实施条例》第21条已有概述性规定，即委托方应对受托方“生产行为进行监督”。在目前实务中，由于法律规范不明确，监督生产行为以往通常是作为委托方的一项权利，约定在与被委托方之间的协议中，而不是作为一项委托方的合规义务。在《办法》中，监督生产有了更加明确的范围，《办法》第14条和第15条明确：
（1）
监督内容一般应包括“受托方的场所环境、设备设施、人员管理、原料控制、生产关键环节控制、检验控制、运输和交付控制、标签和说明书管理等事项的风险管控情况”。
（2）
监督形式可采取自行或者聘用第三方机构驻厂、巡查等形式，并鼓励采取信息化手段实施监督，且应当记录监督情况，双方应当分别留存。
此外，根据《办法》第9条，双方应在委托生产合同中写明委托方对受托方生产行为的监督内容、方式、频次。合同约定的履行情况，也将成为执法机关判断委托方是否落实监督义务的重要考量。
6. 评价和报告
《办法》第15条规定了委托方的定期评价和报告义务。即，委托方应当定期对委托生产食品的安全状况进行检查评价。发现受托方生产条件发生变化，不再符合食品安全要求的，委托方应当要求受托方立即采取整改措施；有发生食品安全事故潜在风险的，应当要求受托方立即停止委托生产活动，并向受托方所在地县级市场监督管理部门报告。
然而，《办法》第24条仅针对未定期进行检查评价规定了针对性罚则，对于后半款规定（尤其是报告义务），《办法》并未规定相应罚则。当然，若因食品安全事故而导致委托生产活动终止或变更，根据《办法》第10条应当履行常规报告义务，不排除执法实践是否会将第15条后半款的报告义务关联看待，未及时报告也可能存在后续被作为从重情节（或是影响从轻减轻的可能）。
7. 检验
《办法》第16条要求委托方查验受托方提供的出厂检验报告，后半款同时规定，“并按照保证食品安全的需要抽取样品进行检验，保证委托生产的食品符合法律法规和食品安全标准。”
尤其对于后半款委托方收货时的二次检验，有两个核心问题值得探讨：
（1）是否必须二次检验？
法条的措辞存在一定的模糊性。一种理解是，该条强制要求委托方必须二次检验，“按照保证食品安全的需要”仅仅是针对如何“抽取样品”而言，尤其是《办法》第24条第（三）款的处罚情形是“委托方、受托方违反本办法第十六条第一款、第二款规定，未履行相应的检验义务的”，似乎说明委托方当然负有检验义务。
另一种理解是，“按照保障食品安全的需要”是判断是否二次检验的大前提，该条赋予了委托方自行判断的空间，不强制要求必须二次检验。
当然，即便是第二种理解，措辞也十分值得品味，谁能仅凭受托方提供的出厂检验报告，下定论百分百“保证食品安全”？我们认为，该条规定也体现了当前食品行业的普遍立法倾向和意图：既留存空间，又倒逼履责。
委托方尤其应纳入考虑的是，当后续食品被发现不合格，委托方是否履行了二次检验，可能直接影响自身责任有无和轻重。当然，若委托方未开展二次检验，是否必然导致责任加重？即便已实施二次检验且结果合格，能否成为委托方免责的“安全港”？这些争议点均需结合后续执法实践进一步研判。
（2）二次检验应包括哪些项目？
根据《办法》，委托方二次检验的目的是“按照保证食品安全的需要”，并且应实现“保证委托生产的食品符合法律法规和食品安全标准”。这实际上是一个非常严格的要求，甚至从措辞上，相较于受托方的出厂检验，有拔高要求和兜底责任的意味。
例如，单单就“两超一非”问题而言，超范围和超限量使用食品添加剂、以及添加非食用物质，均不符合法律法规和食品安全标准。然而，检验是否超限量比较容易，但检验是否超范围使用食品添加剂、是否存在违法添加，实际上相当困难，甚至几乎不可能穷尽。
若委托方二次检验的项目，未包含后续被发现不合格的项目，是否将认定委托方未严格履行检验义务？均有待观察后续执法情况。
当然，在应知或明知可能存在食品安全风险的情况下，例如根据产品特性常见的问题风险、受托方曾出现或暴露过的问题，此时委托方应在二次检验中给予特别关注（例如加验特定项目）。
03
双方共同义务
对于特定环节，《办法》规定的义务和责任主体是“委托双方”，强调共同履行义务、共担责任。主要包括以下几个方面：
1. 委托生产合同
《办法》第9条要求双方订立书面委托生产合同，且列举了合同中一般应包含的事项。
除此之外，尤其需重点关注的是，第9条第4款特别规定：“委托双方不得通过订立的委托生产合同，或者假借订立商标许可合同、特许经营合同等方式，减轻或者免除自身依法应当承担的食品安全责任”，并同时在第23条第（四）款中规定了直接对应的罚则（5万元以下罚款）。该条规定再次体现了当前食品行业监管的主体责任理念：委托方与受托方不得以合同约定“甩锅”法定责任——不仅“转移条款”并无实效（原责任仍需自担），还将因“恶意规避”行为招致额外罚款，且该行为可能作为后续食品不合规案件中责任加重的裁量因素。
当然，如何判断是否构成“减轻或免除”，同样值得探讨。
我们理解，一方面，法定单方义务不得约定转移给对方承担。比如规定受托方应负责出厂检验，此时合同不能约定出厂检验由委托方或第三方买家全权负责、受托方不负责。
另一方面，对于法定的委托双方共同义务不得约定单方承担。例如审核标识，不能约定仅交由其中一方全权负责，而应约定双方共同参与。值得关注的是，实践中有一类常见条款，即约定双方共同参与审核的情况下，进一步约定其中某一方是“最终责任人”或“负全责”。新规项下，此类条款是否会被认定为另一方“减轻”自身责任，需根据条款情况专门评估，并有待观察后续执法实践情况。
2. 监管手续——报告义务
2005年实施的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》曾要求食品委托加工必须备案，但该备案制度已于2015年取消（该《细则》也已于2020年废止）。
此后至今对于食品委托生产并无登记、备案或报告要求，也因此导致了诸多监管困境。
时隔10年，《办法》第10条重拾了类备案的报告制度，即委托双方应当在委托生产合同订立后10个工作日内向各自所在地县级市场监督管理部门报告。委托生产报告内容应当包括委托双方的名称、地址、负责人、联系方式、食品生产经营许可证或者仅销售预包装食品备案编号、食品类别、执行标准、合同期限等。报告内容有变化、合同终止或者委托双方证照被撤销、吊销的，也应当在规定期限内报告。
3. 标识审核
《办法》第12条明确，委托双方应当对委托生产食品的标识进行审核，并记录保存。即将审核标识的义务划定为委托双方的共同义务，如前文所述，应在委托生产合同中进行审慎安排。
值得留意的是，2025年已针对食品标签标识出台三部重磅新规（即《食品标识监督管理办法》《GB7718-2025食品安全国家标准 预包装食品标签通则》以及《GB28050-2025食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》，将于2027年3月16日同步生效），极大程度上重写了原有的宣发游戏规则。对三部标签标识新规的详细解读，可参阅我们往期文章：《重写宣发游戏规则——食品标签标识重磅新规的解读和应对》。一个突出的变化是，委托方与被委托均需要在标签中标注。
因此，根据标签标识新规应进行的必要调整，以及根据委托生产新规对双方分工和责任的调整，需在过渡期内同步妥善衔接。
4. 危机处理和召回
《办法》第17条界定了双方在召回方面的义务划分：
委托方、受托方发现委托生产的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即通知对方停止生产经营活动；
委托方应当依法召回已经上市销售的食品，通知相关经营者和消费者，并记录召回和通知情况，受托方应当配合委托方实施召回。
该规定一方面重申了现行《食品召回管理办法》的要求，另一方面也体现了《办法》所确立的委托方应对委托生产的食品安全负责的监管理念。对于食品召回的具体指引，可参阅我们往期文章：《亡羊补牢，犹未晚矣——一文详谈食品召回 （上）》，《亡羊补牢，犹未晚矣——一文详谈食品召回 （下）》。
04
过渡期要做什么？
《办法》设置一年过渡期，为企业提供了合规调整的缓冲空间。对于委托方与受托方而言，这一期限既是对现有合作模式的合规改造期，更是对未来业务模式的系统规划期。过渡期内，双方需重点推进以下核心任务：
1. 全面深入研读法定义务：防止规则“盲区”
法定义务永远是食品生产经营者必须面对和承担的红线。生产环节作为整个食品行业监管的枢纽，向来是食品安全监管工作的重中之重。《办法》再次浓墨重彩强调，这些强制性法定义务及相应责任，无法通过合同约定摘除；且试图排除法定义务本身将被定性为不当行为，将直接招致处罚风险。
然而与此同时，食品行业规则体系复杂程度远超一般行业。纵向覆盖国家、部门、地方、行业多级规范；横向贯穿生产、加工、仓储、运输、销售等全链条；类别上不同品类及其子类目均有专属性规定；深度上包含“基础法规+专项标准+操作指引”多层级内容。与此同时，新规频繁出台、旧规不断废止或修订，这种复杂性导致企业易存在“认知滞后”或“理解偏差”问题，往往在监管检查或消费纠纷发生后才被动发现违规，面临高昂的处罚、赔偿、整改成本，以及合作关系、企业声誉受损等次生效应。
因此，扫除规则盲区是首要任务。委托双方必须建立起清醒的责任意识，全面准确了解和履行各项义务；尤其对于相关规定原则性和模糊性措辞，应结合企业自身需求，从模糊了解进阶到精准掌控。
2. 委托生产合同：责任“共担”和“划界”
《办法》中的相关规定，无疑将委托生产合同的重要性再次抬升到新高度。从监管要求角度，委托生产合同不仅是《办法》所要求的基本要素，是需提交给监管部门的材料，而且其中的各项条款将作为监管部门执法的重要依据之一。协议本身出问题，将直接招致处罚风险。从商业角度，委托生产合同的关键性更是不言而喻。
因此，对于既有模式，委托双方均需回顾此前签订的合同，对各重点环节的条款进行重新梳理和修订完善；对于拟开展的新模式，也需仔细研读新规条款和实质要求，在协议中合理落实。
更重要的是，这个过程实际上需全局考量和平衡融通监管要求、法律需求、商业需求等各项复杂要素。法定义务永远是食品生产经营者必须面对和坚守的底线，这些强制法定专门义务及相应责任，无法通过合同约定摘除。但在法律允许的前提下，各主体之间的协议安排对后续责任认定、风险和损失承担起关键作用。一方面，这将影响食品安全责任方、尤其是首要担责方的认定，另一方面，关系到一方能否向其他方追偿、如何追偿的问题（结合双方协议与过错程度等）。
如何在条款中合理进行义务责任的“共担”和“划界”，在满足监管合规新要求的同时，尽最大程度防范法律风险、实现商业合作需求，其中各要素之间的平衡和融通，无疑极大考验协议起草和谈判的能力。
3. 内规制度和风控清单：从“被动合规”到“主动防控”
当前，食品安全主体责任制度已成为重构食品安全治理生态的核心抓手。60号令（包括其修订版本）和相继出台的多张风控清单，以及《国务院食安委关于推动建立完善生产经营单位食品安全风险隐患内部报告奖励机制的意见》等系列配套规定，系统彰显了“在最小工作单元”精准管控风险的监管理念，也为企业主体责任落地提供了明确框架，核心需把握建设先行、常态化执行、后果约束三大要点，关键在于“实效、闭环、留痕”。
市监总局曾强调，在查处相关食品安全违法案件时，应当“倒查”委托方、受托方是否存在主观恶意等情况，并作为从重情节予以严惩。而全链条中各环节、每一步的义务落实情况，向来是判断是否存在“主观恶意”、是否存在减免情节的核心考量。
在新规过渡期内，无论委托方还是受托方，均需结合自身角色和食品品类特性，在各项内规制度和风控清单中全面落实《办法》和委托生产合同各项要求，重点解决“谁来做、做什么、怎么做”的问题，确保制度与企业内部流程深度融合，避免照搬模板、脱离实际。
结语
《办法》的出台，本质上是对食品委托生产领域责任体系的深度重塑——从“合同自治”回归“权责法定”。企业需首先树立法定义务不可转移的核心意识，在此基础上，通过协议条款的精细化设计（在法律框架内明确双方权责边界）、合规清单的系统梳理（对标新规逐项校准义务）、内部制度的动态优化，构建全流程合规体系。
值得强调的是，新规研读、义务拆解、合同条款设计、内规清单制定等环节，均对专业能力提出极高要求，企业应充分向外部专家借力，确保过渡期内完成从“被动适应”到“主动合规”的转型，以规避法律风险、筑牢食品安全责任防线。
脚注：
[1] 例如《食品安全法实施条例》第25条：“食品生产经营者委托贮存、运输食品的，应当对受托方的食品安全保障能力进行审核，并监督受托方按照保证食品安全的要求贮存、运输食品。受托方应当保证食品贮存、运输条件符合食品安全的要求，加强食品贮存、运输过程管理……”
《餐饮服务连锁企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（国家市场监督管理总局令第104号）第24条：“餐饮服务连锁企业委托贮存、配送食品的，应当对受托方的食品安全保障能力进行审核，并监督受托方按照本规定第二十二条、第二十三条的规定贮存、配送食品。”
本文作者
业务领域：外商直接投资、并购、境外投资和一般公司业务
陈兵律师曾独立承办或牵头参与了一系列交易项目，为众多跨国公司和国内大型企业提供高质量法律服务和问题解决方案，服务的内容具体包括从交易方案的设计拟定、交易决策的参与、项目谈判、交易文件的制定及实施、以及公司的运营。
邱婕
主办律师
公司业务部
