在存量时代的城市更新实践中，有一个让项目主体头疼不已的共性难题：因各种历史原因形成的审批手续缺失或不完整的“无手续建筑物”身份存疑、改造无据、难以破局。
2025年底，《北京市城市更新范围内无手续建筑认定处理指导意见（试行）》（京规自发〔2025〕396号，以下简称《指导意见》）出台，首次为城市更新范围内的历史遗留无手续建筑，提供了一套系统的“出路方案”。政策出台仅三个月，北京市规划自然资源委指导丰台、大兴、平谷、朝阳四个区试点先行、率先破题，用好“现状认定”和“依法处罚”政策组合拳，共同打造出一幅“无手续建筑”从身份待定变为存量资产的突围图景。
01
丰台：“老厂房”如何变身“高精尖”？
北京城区西南，长辛店街道，中车北京二七机车有限公司厂区。这里是北京近代工业的发源地，国家级工业遗产保护单位。但16余万平方米高大厂房中有2.1万平方米配套建筑，共计16处，因建设时间早，无规划审批和产权登记手续。
建筑合法身份的手续缺失，使得项目无法纳入城市更新体系。无法更新，就无法与园区内毗邻的1897科创城、冰雪运动训练科研基地衔接联动。园区虽有了智能制造园的规划，但园区内办公、后勤等配套服务无相关用房，高精尖产业还是落不了地。
《指导意见》下发后，属地找到了破局的曙光：这批建筑全部建成于1990年之前，恰好卡在《中华人民共和国城市规划法》施行的时间节点上。北京市规划自然资源委第一时间走访项目现场，指导丰台分局推动该项目的认定工作。项目主体积极行动，通过调查国有资产台账、走访企业老员工，最终证实建设早于90年代，且没有新增违建，公示认定结果后也未收到异议反馈，成功打开了项目更新“大门”。
现状认定不等于一律放开。按照《指导意见》，现状认定的第一种情形标准是，核心区以外，1990年4月1日前已建成的建筑，且调查时未发现新的违法建设行为。实施主体需要严格按照行业规范，对安全、消防检测发现的问题通过更新逐项落实，确保投用前消除隐患。项目采用“保留+改造+新建”模式，2.11万平方米无手续建筑被盘活为高精尖产业载体，16万余平方米存量工业空间被激活。
更新实施主体总投资3.2亿元，预计年均税后利润4454万元，年综合贡献2亿元，带动就业2000余人。丰台区正依托二七厂经验制定区级实施细则，从个例到范式，为同类存量资产更新提供实践借鉴。
02
大兴：“老市场”如何变身“新网红”？
在大兴新城核心区，火神庙商圈，原兴业市场楼是大兴第一个综合性农贸市场，承载着大兴人民的城市发展记忆。1984年，为了繁荣经济、带动就业，原大兴县政府作出兴建综合性农贸市场的决定，大兴县工商局向全国发出集资建设市场的公告。一时间，众多企业和个人从全国各地飞向大兴。1987年竣工开业，揭开了大兴县农贸产品交易的高潮，也吸引了大量河北南部县城的老百姓。
随着首都“疏整促”行动的开展，历经40年岁月洗礼的兴业市场因建筑年代久、产业调整需求等，亟须升级转型，但合法手续的缺失，成为启动更新无法绕过的一个难题。经过调查，共有占地0.82万平方米、1.5万平方米建筑规模，437间房屋，没有规划审批手续，亦未办理首次登记。更复杂的是，部分取得房屋所有权证的，记载用途五花八门——住宅、商业、工交混在一起。
《指导意见》印发后，在北京市规划自然资源委的指导下，大兴区先行先试，积极探索，认真开展了全面调查和隐患排查工作，区政府研究同意按现状认定并公示无异议，项目正式编制城市更新实施方案，并将在改造方案中逐项落实消隐工作。
认定完成了，建筑保留了，一同留下的还有老大兴人的历史记忆与烟火气，下一步老市场变身为大兴区“高品质新生活综合体”，与北侧运动健身综合体、西侧大悦春风里形成“运动—社交—购物”梯度消费链条，新增就业岗位近百个，将成为大兴新的网红建筑和城市“地标”。
03
平谷：“废旧学校”如何变身“训练基地”？
在平谷区夏各庄镇安固村东，有一片1.48公顷的土地，原是张各庄中学，始建于20世纪70年代，2015年教育资源整合后，校舍逐渐闲置。总建筑规模4312.84平方米，没有规划许可和产权登记。
在校舍闲置的同时，平谷区还有一个项目急需选址，某部联训基地缺乏场地。这块地、这些房，恰能满足选址需要，稍加改造就能用。但建筑物不仅缺乏合法手续，还因年代久远，房舍失修，卡在了一个死循环里——“安全加固后才能补手续”与“安全加固施工必须要有手续”，互为前置，寸步难行。
《指导意见》印发后，在北京市规划自然资源委的指导下，平谷区拿出“第一个吃螃蟹”的勇气和魄力，逐问题梳理，逐问题解决：土地从区教委调拨至市公安局平谷分局——权属理顺了；市规自分局结合《指导意见》组织乡镇和各部门对建成年代、手续情况综合研判——合法性问题解决了；改造方式采用“保留基础翻建+结构加固”——安全隐患问题解决了；最关键的一步——将实施方案拆分为城市更新方案和规划综合实施方案，分别公示报请，最后统一纳入“多规合一”平台办理规划许可——取得手续的路径清晰了。互为前置的“循环”成为有序衔接的“链条”。
现状认定后，更新改造方案比新建项目节省330万元。23间用房及训练场地，补齐了平谷区反恐防暴基础设施短板。平谷区的首个成功案例，为全区树立了可复制的样板。
04
朝阳：“综合体”如何解决“新难题”
望京华彩商业中心，2007年建成，位置极佳。特别是2013年地铁14号线开通后，华彩商业中心与东湖渠站在地下一层相连通，地下空间商业价值大幅提升，曾有过日流量达2万人次的记录。但辉煌过后，接近20年的建设时间，楼宇老化，商业活力下降，楼宇更新成为发展的必由之路。
但因该楼宇存在一个“遗留问题”，任何更新都无从谈起。
建设单位为提高营业收入，在下沉广场上加建了全封闭顶盖，约1150平方米；在地下一层电影院内加建了夹层，还将地下一层停车场改成了电影院——这些不规范的行为成为更新盘活的“卡脖子”问题。
如何破局？朝阳区抓住了《指导意见》的核心精神——“区分情形、分类处置”。
该罚则罚。2024年6月，朝阳规自分局依法作出行政处罚：加建顶盖部分经论证符合规划实施要求，依法罚款纳入更新完善手续；夹层部分不符合规划要求，限期拆除。违法建设行为受到法律的制裁。随后，通过“多规合一”平台十余个部门联合会商，依法对加建顶盖完善手续。
该免则免。对于改变用途行为，经论证符合城市更新和用途转换兼容政策，不在负面清单内，朝阳规自分局依法作出免罚决定。
项目更新后，现更名为“北京望京万象汇”，商圈客流量提升20%，税收增幅75%，提供500个就业岗位。一个下沉广场的顶盖，卡住了更新发展的步伐。解开它的，不是蛮力，而是一套兼顾历史、现状与发展的政策逻辑。
四个区、四个案例、四种场景——工业遗产、老旧商圈、公益设施、商业综合体。它们的共同堵点是“没手续”；它们的共同出路是《指导意见》建立的分类处置规则。这套规则的核心，是五类可以启动现状认定的情形。历史存续类——核心区1984年、其他区1990年前建成且无新增违建的，可予认定；法定豁免类——本就无需办理规划许可的；用途兼容类——批建与现状用途不同但符合转换兼容政策的；历史批文类——有政府批准文件但未办理规划证的；公益保障类——保障城市运行的三大设施。五条路径，覆盖了绝大多数历史遗留问题。
认定流程设计为“全面调查—认定处置—结果公示”三步骤，区级主责、街乡实施、部门联动。安全排查前置，隐患消除后，或承诺在后续实施方案中同步消隐的，方可进入认定环节。即使部分建筑被认定为违法，依法处罚后仍可进入更新流程——“处罚不是终点，更新才是目的”。
城市更新，本质上是在和时间博弈。
那些三四十年前建成的老厂房、老宿舍、老市场、老学校，当年或许手续不全，但它们是这座城市产业史、居住史、建设史的部件级缩影。它们不是凭空冒出来的“违建者”，而是城市发展特定阶段的“见证者”。
《指导意见》的最大价值，不是让所有无手续建筑都“洗白”，而是在守牢城市安全底线的情况下，给了既有建筑一条可预期的出路：符合历史条件的，依法认定；不符合但可整改的，处罚后准入；确需拆除的，指标可置换、资源不浪费。
从丰台的老厂房到大兴的老市场，从平谷的旧学校到望京的商业体——四个案例证明，这套政策工具箱已经配齐，部门衔接已经闭环，案例经验已经全流程打通。各区不是从零摸索，而是带着模板上路。
2026年是“十五五”规划的开局之年，城市更新肩负着稳投资、促民生、调结构的重任。无手续建筑这个曾经让各方束手无策的难题，如今在京华大地终于有了一套有章可循的解法。政策工具已经备好，接下来要看的是北京市各区如何用好这把“钥匙”，激活更多沉睡的存量资产，转化为城市发展的新生力量。
