2023年12月，中共北京市委十三届四次全会提出“更加关注解决‘老老人’‘小小孩’问题”、“加强失能失智老人照护服务支持”。
2024年9月，北京市民政局等11部门联合发布《关于加强“老老人”服务保障的若干意见》，从6个方面提出了20条措施，旨在全面提升“老老人”照护服务水平，加快构建广覆盖、高质量、社会化、可持续的养老服务首都新范式。
“老老人”照护，刻不容缓
早在2017年6月，国务院办公厅就印发《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》，以清单方式列出了20项任务，第一条就是“全面建立针对经济困难高龄、失能老年人的补贴制度”。
2024年12月，民政部等发布《关于做好经济困难失能老年人等群体集中照护服务工作的通知》，旨在通过中央财政预算内资金支持对经济困难失能老年人等群体开展集中照护服务。
2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《提振消费专项行动方案》中强调“加强完全失能老年人照护服务支持”。
可见，加强失能老年人照护服务既是中央一以贯之的政策方针，也是完善养老服务体系的兜底性、基础性工作。
人口老龄化叠加城市发展转型是贯穿21世纪首都北京的基本市情。“十五五”期间，增龄效应带来老年人口年均增长约20万人，占比年均提高约一个百分点，到“十五五”末，老年人口将突破600万大关，进入重度老龄化社会。伴随着人口队列更替，“70后”(独生子女本人)进入老年期，而“50、60后”（独生子女的父母）进入高龄期，2个低龄老人照顾4个甚至更多的高龄老人将成为家庭常态。“十五五”是迎接高龄化到来的重要窗口期，构建“老老人”照护服务体系势在必行也刻不容缓。
从全球老龄化先行国家经验看，失能、高龄老年人的长期照护是“刚需中的刚需”，是家庭最“有心无力”解决的问题。从全球贫困治理经验看，老年人因病致贫和因病返贫是普遍而突出的现象，并可能导致长期贫困化。
因此，在全面建成小康社会、迈向共同富裕的中国式现代化进程中，失能、高龄老年人的照护服务不仅是经济社会问题，也是政治问题，是实施积极应对人口老龄化国家战略的题中应有之义。
理解了以上背景，也就能理解首都北京在“十四五”末出台“老老人”照护服务支持政策的深刻意涵。
海淀区东升镇养老服务中心打造智慧养老“样板间”，通过40多种“硬科技”为老人支撑起无感守护网。 图源：北京日报
北京市完善“老老人”照护服务的治理意涵
理解北京市完善“老老人”照护服务的治理意涵，至少可以从以下方面思考。
一是为推动习近平总书记关于老龄工作的重要论述落地生根提供实践样本。
2018年中央经济工作会议前夕，习近平总书记做出重要批示“要解决大城市养老难的问题”。作为首都和超大型城市，用实践样本回答这个问题，是北京义不容辞的责任和历史担当。
2024年重阳节前夕，总书记深入兰州市枣林西社区考察，强调社区工作的关键是搞好服务，重点抓好“一老一小” 。总书记对基层治理的重要论述和对北京工作的一系列指示，为在人口发展新常态下深化“接诉即办”改革提供了根本遵循。为此，北京市以率先解决“老老人”照护服务难题为牵引，加快完善基本养老服务体系，牢牢托住了养老服务的底。
二是为中国式现代化进程中实现全体老年人享有基本公共服务提供展示平台。
老龄社会新形态是中国实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴征程中始终面对的新国情。对待老年人、残疾人等弱势群体的态度，最能折射一个社会、一座城市文明的尺度。
北京率先在“老老人”照护服务上着力，抓住了人民群众最急难愁盼解决的问题，是弘扬社会主义核心价值观，营造敬老、孝老、养老的社会文化氛围的务实之举和长远布局，对于全国都具有典型标杆意义和带动示范效应。
三是为树立积极健康老龄化理念和构建中国自主的老龄知识体系提供理论支撑。
人口老龄化和养老服务既具有世界普遍性，也具有中国的特殊性。西方发达国家人口老龄化现象出现早，多数理论都根植于西方古典经济学基础和社会现实 。中国人口老龄化的快速发展与中国式现代化建设同步推进 ，很多问题但还处于探索阶段。
北京市完善“老老人”照护服务的实践探索，对于解决超大规模、超快速度人口老龄化进程中的核心问题，必将提供有效的理论支撑。
北京市提出“有为政府、有效市场、有责家庭、有爱社会”，进一步明确了政府、家庭、市场、社会各主体的责任；
以老年人能力评估为基础，构建覆盖“床、护、助、餐、医、康”的全链条、全周期、全要素医养结合服务，为深化健康老龄化理论提供了新视野；
构建以“一清单、一平台、一张网”为基础的普惠居家养老服务供给体系，有效突破了传统社区居家养老服务的应用场域和组织形态，是对中国式养老服务实现路径的理论创新。
2025年7月23日，在大兴区亦庄养老服务中心，小朋友和老人们一起活动娱乐。图源：北京日报
北京市完善“老老人”照护服务的实践创新
从北京市已经出台的政策和取得的成效看，至少有以下几方面的显著特征。
一是体现了底线思维和首善标准。
当前，普通家庭和老年人普遍的焦虑是对如何养老“心里没底”，如何兜住这个底，也一直是政策的基本考量。北京市明确“切实守住养老民生底线”，强调“完善全市统一的老年人能力评估制度，建立评估数据共享机制，掌握并动态更新‘老老人’群体底数”，既是攻坚克难的务实之举，也是标本兼治之策。
在服务送达上，加强“老老人”养老服务标准体系建设，完善居家养老服务系列标准，制定养老机构护理型床位认定办法和失智照护专区建设标准，从而以专业化、标准化、规范化确保了“老老人”照护服务的高质量发展。
二是突出了社区居家养老服务主阵地。
2024年，全市新建105家街道（乡镇）区域养老服务中心，2025年在“老老人”数量较多的区域新建50个养老服务中心。
海淀区西三旗街道构建了“1+28+N”的多层次社区养老助餐服务体系，即1个中央厨房+28个社区助餐服务网点+N个老年家庭，基本实现了老年人助餐的全覆盖。
北京已建成152家区域养老服务中心，发展2950家养老助餐点。图源：北京日报
为推进家庭适老化环境改造，北京市发展改革委支持建设了一批具备复合体验的多功能、适老化改造样板间，提供适老化家具展示、智能化辅助、安全监测等，并为老人提供评估、改造、咨询等一站式服务。
三是抓住了医养结合服务的关键点。
从2022年起，北京市就连续3年将老年护理中心和安宁疗护中心建设纳入市政府民生实事项目，依托社区卫生服务中心设立老年护理中心，全市571家养老机构均与基层卫生服务机构建立了“一对一”对接机制。
为解决首都核心功能区用地紧张，隆福医院探索形成“一院三区”模式，形成了“1+4+5”老年健康服务模式，即东城主院区作为老年疾病诊治中心，天通苑院区和北苑院区作为术后康复与长期照护基地，天通苑院区与东篱敬老院毗邻建设，北苑院区与汇晨老年公寓共同建设，通过物理空间的调整实现了医养资源的统筹整合。
四是强化了基层社会治理这个落脚点。
习近平总书记强调，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落到城乡社区”，“社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。建立简约高效的基层管理体制、推动在基层一线解决问题，成为我国基层治理改革的方向。
北京市完善“老老人”照护服务的实践创新，对养老服务诉求主动治理、未诉先办，依托12345市民服务热线完善老年人维权诉求办理机制，必将打通养老服务“最后一米”的体制性障碍，有效提升基层养老服务能力，全面提升老年人福祉，提升老龄化背景下超大城市治理体系和治理能力现代化水平。
作者：黄石松，中国人民大学首都发展与战略研究院研究员
来源：长安街知事微信公众号
作者: 黄石松
