"主要内容
2026年3月，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，以下简称“38号文”），文件中包含多项土地供地政策的重大调整，引发市场广泛关注。38号文统筹衔接“十五五”重点项目空间需求，建立规划动态维护机制，同步下放用地预审权限，优化审批流程；更为重要的是，该文件推动土地资源管理模式从“增长扩展”向“存量盘活+省级统筹”转型，其政策意义已超越土地管理范畴，标志着我国城镇化发展正式迈入以存量更新为主导的新阶段，亦是对传统土地财政模式的系统性重塑。
38号文重点推出两项举措：一是将“十五五”重点项目空间统筹纳入“一张图”管理，由省级政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。二是建立年度动态维护机制，简化审批程序，将重大项目用地预审权限下放至省级。38号文标志着地方土地管理各自为政时代的终结。
对土地供应的影响：“年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”的规定，是此次改革中约束力度最强的条款之一，其核心在于城市新增建设用地规模须与当年闲置、低效及批而未用土地的盘活成效直接挂钩；相较于2018年版以指标奖惩为主要手段的“增存挂钩”机制，38号文将其升级为刚性约束红线，并依托自然资源部国土空间规划“一张图”实施动态监测，保障政策严格落地。在旧有模式下，地方政府更倾向于走捷径，即通过新增建设用地指标扩张城市边界。而“增存挂钩”机制以总量硬约束彻底封堵了这一“摊大饼”式外扩路径。地方政府若想获得新增指标以落地重大产业项目，必须首先“向内深挖”，解决历史遗留的闲置与低效土地问题。38号文对地方政府“土地财政”与“土地金融”模式构成结构性冲击，明确要求“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”，直接限制了低成本农用地快速转化为高溢价商业用地的通道。
对城投的影响：城投平台作为地方政府投融资的重要载体，其业务开展高度依赖地方政府的土地腾挪能力与信用背书。然而，38号文背景下城投平台赖以生存的土地腾挪与政府背书逻辑正发生动摇；土地管理由外延扩张转向存量盘活与省级统筹，标志着城镇化进入存量时代；城投平台的生存逻辑已从土地金融彻底转向市场化运营，土地资产、融资渠道与债务偿付均面临全方位重估；在2027年6月退平台的约束下，能否完成转型将直接决定平台未来分化：38号文限制新增用地指标、优先保障重大项目建设和民生事业发展的政策导向，与融资平台限期退出政策形成叠加效应，倒逼城投平台从“土地金融”向城市运营商转型。
对地产的影响：38号文规定，“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”，此条款在市场上引发了较多关注。其核心导向是严控新增建设用地用于大规模住宅开发、优先盘活存量建设用地。由于新增建设用地仅为住房供给源头之一，目前整体占比不高，核心城市当前房地产市场中绝大多数的开发用地，其法理属性已属于“存量建设用地”，因此政策对房地产短期影响相对有限，长期则通过供给约束稳定行业预期。
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2026年3月，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，以下简称“38号文”），文件中包含多项土地供地政策的重大调整，引发市场广泛关注。针对部分市场主体对该政策的片面解读，本文将对38号文相关政策内容进行系统梳理，并深入探讨其对地方政府、城投平台及房地产行业产生的具体影响。
一、强化规划引领，
优化审批流程
38号文统筹衔接“十五五”重点项目空间需求，建立规划动态维护机制，同步下放用地预审权限，优化审批流程；更为重要的是，该文件推动土地资源管理模式从“增长扩展”向“存量盘活+省级统筹”转型，其政策意义已超越土地管理范畴，标志着我国城镇化发展正式迈入以存量更新为主导的新阶段，亦是对传统土地财政模式的系统性重塑
（一）国土空间规划体系已基本建成
我国“多规合一”的国土空间规划体系历经多年建设，截至2025年已形成全国统一的空间规划体系。国土空间规划体系构建历经顶层设计出台、国家及地方与特定区域专项规划编制、信息平台搭建、法规政策与技术标准完善等阶段。截至2025年，已形成全国统一的空间规划体系。
2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确要求建立“多规合一、分级分类”的国土空间规划体系，强化“三区三线”底线约束，搭建国土空间基础信息平台，逐步形成全国国土空间规划“一张图”，并设定2020年、2025年、2035年分阶段建设目标。2019年5月，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号），全面启动国土空间规划体系编制工作（规划期至2035年，展望至2050年），将主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等各类空间规划融合为统一的国土空间规划，推动国家级、地方级及相关专项规划陆续编制落地。2022年10月，中共中央、国务院印发实施《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，自然资源部同步完成全国“三区三线”划定工作，明确18.65亿亩耕地、15.46亿亩永久基本农田保护底线。截至2024年底，全部省级国土空间规划、近九成市县国土空间规划获批实施。2024年2月至2025年12月，长江经济带、京津冀、黄河流域、成渝地区双城经济圈、长三角等区域国土空间规划陆续获国务院批复，中部地区、部分都市圈国土空间规划仍在编制阶段，“多规合一”国土空间规划体系已基本建立。
（二）38号文新增变化
38号文突出规划引领核心作用，明确将“十五五”重点建设项目空间需求统筹纳入国土空间规划，强化自然资源要素精准保障。依据2019年中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，国土空间规划具备法定权威性，一经批复不得随意修改，坚持“先规划、后实施”原则；确因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等情形需修改规划的，须先经规划审批机关同意，再按法定程序履行修改手续。
38号文重点推出两项举措：
一是将“十五五”重点项目空间统筹纳入“一张图”管理，由省级政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。
38号文将“十五五”重点项目空间需求统筹纳入自然资源管理与国土空间规划“一张图”，明确国土空间规划重点项目清单，强化规划前期统筹与项目落地衔接。对实现“一张图”联网的省（区、市），实施建设用地规模规划期总量管控机制，由省级人民政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。此条规定相当于把土地发展权从市县层面进一步集中到省级层面：
过去我国新增建设用地指标分配呈现刚性分解特征，指标由中央到省、市、县逐级下达，年度管控严格，地方自主调配空间有限。38号文对此作出重大调整：对实现国土空间规划“一张图”联网的省份，将“十五五”新增建设用地总量指标交由省级政府统筹使用，不再由中央逐年下达，赋予省级在规划周期内更大的统筹调控弹性，可结合省域经济发展态势，在五年规划期内自主统筹安排年度新增用地规模，是土地要素市场化配置领域“放管服”改革的延续与深化。目前，数字化监管机制实现了技术与行政的双重穿透：一方面，通过国土空间基础信息平台实现数据实时共享，消除信息壁垒；另一方面，通过备案审批机制强化行政管控，确保任何涉及“三区三线”优化调整的行为均需将数据报自然资源部备案或审批。这种自上而下的监管模式，实质上是中央和省级政府对市县一级空间规划权与要素分配权的系统性收编。
38号文标志着地方土地管理各自为政时代的终结，对省级以下地方政府影响尤为显著。文件直接赋予省级政府在省内重新调配建设用地指标的权力——可将更多指标配置于经济发展活跃、用地需求旺盛的核心城市，同时压缩人口持续流出、房地产库存高企的三、四线城市指标规模，基层市县的自主决策空间受到明显约束。在传统管理模式下，基层市县政府常通过频繁调整局部规划、打政策擦边球等方式规避上级指标约束，形成上下级政府间的信息不对称博弈格局。这一制度设计确保了国家宏观战略意志能够以土地要素为载体，在地方层面得到无衰减的贯彻落实。在此背景下，地方擅自变更土地用途、调整规划条件的自主权受到严格限定。此前违规建设事件如2004年江苏铁本钢铁违规建设案、2015年河北安丰钢铁违规建设案（涉及违规审批、违法占地、未批先建等问题），在当前“一张图”全生命周期监管体系下已难以重演。
二是建立年度动态维护机制，简化审批程序，将重大项目用地预审权限下放至省级。
之前重大项目建设用地预审需由地方受理，报自然资源部审批。此次38号文优化审批程序，建设项目用地预审权限下放至省级。在不突破“三区三线”（城镇空间、农业空间、生态空间，与城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线）约束性指标与底线管控要求的前提下，可结合规划定期体检评估，依托国土空间规划“一张图”对总体规划开展年度动态维护，优化规划分区、管控边界、重点项目清单等内容；其中经国务院审批的规划，相关年度维护方案经省级人民政府审核后报自然资源部备案，无需报请国务院审批。上述改革赋予地方更大的规划统筹空间，避免“一经确定长期不变”的问题。
38号文明确提出“探索建立健全国土空间规划许可制度”，同步将重大项目用地预审权限下放省级。对于已完成国土空间规划“一张图”联网的省份，纳入重点项目清单的重大项目，经省级自然资源主管部门审核后可直接核发规划许可意见，有效期为3年。传统审批模式下，重大项目从启动到落地，通常需依次完成用地预审、选址论证、多部门并联审批、正式用地报批等流程，涉及自然资源、林草、海洋等多个管理主体，环节多、链条长，易因单项审批滞后影响整体推进进度。新规实施后，用地预审与选址意见书等原有审批环节予以整合取消，项目在取得规划许可意见后即可依法先行用地。“十五五”时期交通、能源、水利等国家重大基础设施项目的审批效率与落地节奏将得到明显提升，要素保障能力显著增强。
二、严守总量控制，
新增建设用地的增量指标
与存量盘活挂钩
第十条“年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”的规定，是此次改革中约束力度最强的条款之一，其核心在于城市新增建设用地规模须与当年闲置、低效及批而未用土地的盘活成效直接挂钩；相较于2018年版以指标奖惩为主要手段的“增存挂钩”机制，38号文将其升级为刚性约束红线，并依托自然资源部国土空间规划“一张图”实施动态监测，保障政策严格落地
（一）增存挂钩机制政策脉络
我国立足建设用地总量刚性管控要求，持续健全建设用地“增存挂钩”机制，政策迭代层层递进、逐步完善。以1998年出台、2019年修订的《土地管理法》筑牢法治根基，确立土地用途管制制度，严控农用地转用与建设用地总量、强化耕地特殊保护；2016年第三次修订《土地利用年度计划管理办法》，细化指标测算规则，明确新增建设用地指标由中央依据多重因素核定、实行指令性管理；2018年自然资源部专项发文正式搭建增存挂钩管理体系，依据存量土地处置成效实施新增指标奖惩，倒逼批而未供、闲置土地盘活；2021年修订的《土地管理法实施条例》推动法治升级，进一步加码存量用地开发与低效用地再开发，健全节约集约用地管控体系；2020年至今实现配置模式优化，用地指标由“因素法分配”转为“要素跟着项目走”，重大项目由国家统筹保障指标，其余项目严格执行增存挂钩，2025年进一步明确推行“先用存量、后用增量”原则，确保重大项目用地应保尽保。
（二）38号文严守总量控制
1、强化存量盘活与刚性比例约束
38号文延续“统筹存量与增量”核心原则，强化存量盘活约束力度，将存量盘活范围从批而未供、闲置土地，拓展至旧城改造、低效用地再开发、闲置土地收回收购等领域。文件明确要求，各省（区、市）要健全新增建设用地与存量盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过存量土地盘活面积；除能源、交通、水利等单独选址项目外，各地新增建设用地规模需严格受制于存量土地盘活成效，相较以往“重点项目国家统筹+基础指标+计划控制额度”模式，进一步压实存量盘活责任。
2、倒逼地方政府转变发展模式
38号文确立的“增存挂钩”机制倒逼地方政府转变发展模式。中央将新增用地指标绑定地方政府盘活存量土地的义务，实现宏观调控从“软约束”向“硬指标”的跨越。长期以来，盘活存量土地面临产权关系复杂、利益主体多元、拆迁补偿成本高昂等现实难题，是地方主政官员倾向于回避的棘手问题；相较之下，向外围扩张征收农用地不仅成本相对低廉，而且操作流程更为简便。在旧有模式下，地方政府更倾向于走捷径，即通过新增建设用地指标扩张城市边界。而“增存挂钩”机制以总量硬约束彻底封堵了这一“摊大饼”式外扩路径。地方政府若想获得新增指标以落地重大产业项目，必须首先“向内深挖”，解决历史遗留的闲置与低效土地问题，将供地能力与盘活效率直接挂钩。
3、重构土地财政模式、区域分化加剧
38号文对地方政府“土地财政”与“土地金融”模式构成结构性冲击。1994年分税制改革后，地方政府逐步形成以土地为核心的循环发展模式：以较低成本征收城市郊区农用地，经由城投平台实施“七通一平”基础设施建设，将地块转化为优质城镇建设用地后高价出让，获取土地出让金；同时将增值后的土地资产注入城投平台作为信用背书，通过抵押融资投入更大规模的基建与征地。在这一模式中，持续获取新增建设用地是整个杠杆体系运转的首要驱动力。
38号文明确要求“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”，直接限制了低成本农用地快速转化为高溢价商业用地的通道。鉴于当前全国土地供应总量呈显著下行态势，多地降幅逾20%，地方政府土地出让收入持续缩减的趋势难以逆转。全国地方国有土地使用权出让收入已从2021年8.71万亿元的历史峰值回落至2025年的4.15万亿元，规模近乎腰斩。这意味着传统土地财政模式及锚定土地的城投信用体系面临系统性重估，土地财政的增量天花板已被锁定。省级统筹下，地方通过调节供地节奏来平滑财政波动的手段难以为继，地方政府须具备较强的存量资产盘活能力与精细化运营能力，否则将面临新一轮财政收支失衡风险。
这一转型压力在不同区域间呈现显著分化。对于东部沿海核心一、二线城市，尽管新增指标收紧，但其存量资产（如老旧工业园区、城中村）蕴含巨大商业重估价值，具备市场化盘活能力，可通过“增存挂钩”机制换取新增指标，维持发展动能。然而，对于产业空心化、人口持续净流出的三、四线城市，存量土地多具备“负资产”属性，拆迁改造成本高、产业支撑不足导致溢价变现困难，市场化盘活通道受阻。在“年度新增建设用地不超过存量盘活面积”的刚性约束下，这类城市易陷入新增指标获取困境，既弱化房地产供地能力，又大幅挤压重大产业引进、基础设施建设的用地空间。资源禀赋差异带来的政策传导不对称，将推动要素向高能级都市圈集聚，进一步加剧区域发展分化。
三、38号文对城投的影响
城投平台赖以生存的土地腾挪与政府背书逻辑正发生动摇；土地管理由外延扩张转向存量盘活与省级统筹，标志着城镇化进入存量时代；城投平台的生存逻辑已从土地金融彻底转向市场化运营，土地资产、融资渠道与债务偿付均面临全方位重估；在2027年6月退平台的约束下，能否完成转型将直接决定平台未来分化
（一）化债路径分化：从隐性债务到经营性债务
城投平台作为地方政府投融资的重要载体，其业务开展高度依赖地方政府的土地腾挪能力与信用背书。自2023年9月“35号文”启动“一揽子化债”以来，城投债务化解取得阶段性进展，融资平台数量压降加速，但城投隐性债务与经营性债务呈现显著分化态势：隐性债务快速压降、风险缓释，经营性债务规模庞大、压力凸显，化债重心正发生结构性转移。
隐性债务方面，各地加快实施债务置换，隐债规模从2023年末的14.3万亿元降至2024年末的10.5万亿元，预计2025年末进一步降至7万亿元—7.5万亿元，2028年底前有望实现“清零”。重点省份通过发行特殊再融资债券、以低息债务置换高息债务，公开市场债券规模有序缩减，信用利差大幅收窄，短期偿债压力显著缓解。此类债务通过“时间换空间”策略，以再融资债券置换、利息降低等方式实现显性化管控，本质仍属财政信用支撑。
经营性债务方面，根据潘功胜行长2026年3月在十四届全国人大四次会议经济主题记者会上披露的数据，融资平台债务风险化解取得重要阶段性成效：截至2025年末，与2023年初相比，融资平台数量和整体债务规模均下降超过70%。其中，经营性金融债务压降幅度更为显著，根据国家发改委提请审议的《2025年国民经济和社会发展计划执行情况与2026年国民经济和社会发展计划草案的报告》，2025年末存量经营性金融债务规模较2023年初已下降超74%。截至2025年6月末“广义城投”有息债务粗算额约为65万亿元—70万亿元，达到隐债规模的8倍以上，化解压力依然较大。当前仅约10%被纳入“央行融资平台金融债务监测系统”享受化债政策支持，此外，“名单外城投”“产投等新型国企平台”新增债务持续认定为经营性债务，呈现“一边化解一边新增”的动态特征，债务边界持续外扩。尽管隐性债务化解工作尽管隐性债务化解工作正稳妥推进，但多数省份城投平台的有息债务（主要为经营性债务）仍呈增长态势，其中11个省份增幅超过5%，主要集中在广东、浙江、山东、江苏等经济发达地区。2025年12月中央经济工作会议首次明确提出“优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”，标志着化债攻坚战重心正式由隐性债务转向经营性债务领域。针对新一年化债工作，各地已明确提出具体目标。安徽、广西、湖南、吉林、四川、河南、西藏、云南等省份积极响应中央部署，强调通过综合施策、多管齐下，切实化解经营性债务风险。
当前政策明确区分两类债务的化解路径，形成“双轨并行”格局：隐性债务通过财政兜底与置换化解；经营性债务则坚持市场化、法治化原则，剥离政府信用背书，走向展期降息、债务重组乃至破产重整的自然演化路径。2027年6月末融资平台限期退出后，所有主体将归类为普通地方国企，债务确认为企业债务，偿付责任由企业承担，无政府兜底。
在自然资源部38号文确立的“增存挂钩”机制下，地方政府土地出让受“盘活一亩才能新增一亩”的刚性约束，城投平台经营性债务化解的资金来源与腾挪空间显著收窄；叠加《关于规范退出融资平台公司的通知》（150号文）设定的2027年6月全面退出期限，城投平台难以再通过传统政府信用渠道获取增量资源，必须依托自身经营性现金流与资产质量实现债务接续与风险出清，其市场化转型已从政策导向转为生存必需。
（二）土地资产价值重估与财务风险暴露
土地资产作为城投平台资产负债表的核心支撑与信用基石，38号文的出台对土地价值形成系统性冲击，进而直接波及平台整体财务稳健性与融资能力。
其一，存量土地面临被撤回的政策风险。38号文明确划定政策边界，“依法批准但实际未使用的建设用地，可由原批准用地机关撤回用地批准文件”。一旦用地批准文件被撤回，将直接导致城投平台总资产缩水、资产负债率上升。该条款一旦落地执行，将直接造成城投平台持有土地资产账面价值缩水，带动总资产规模下行，进而推高资产负债率，加剧财务杠杆压力。结合实操层面来看，受制于地方财政资金调配能力、土地收回补偿成本等现实约束，短期内大规模集中收回土地的概率较低，但零星、针对性的存量土地处置仍会对平台资产端形成扰动。
其二，土地估值逻辑重构，抵押融资估值下行。以往城投平台依托土地抵押开展融资的模式，其估值建立在“未来可开发销售商品房”的预期之上。土地资产通常反映在城投报表上的“存货”“无形资产”“投资性房地产”等科目。根据财通证券测算，平均而言，存货、无形资产、投资性房地产中土地资产占比约为30%、40%、30%，在城投资产负债表中整体占比较大。而38号文明确严控新增建设用地投向，原则上不将新增指标用于经营性房地产开发，彻底切断了低成本农用地向高溢价商住用地快速转化的通道，打破了原有土地增值预期。受此影响，市场与金融机构对城投持有土地的估值体系全面重构，抵押物评估价值系统性下调，进一步弱化平台抵押融资能力。
（三）监管穿透与合规成本上升
38号文推动的国土空间规划“一张图”全生命周期监管体系，与税务－自然资源部门信息共享机制形成叠加效应，带来全链条合规压力。2022年《国家税务总局自然资源部关于进一步深化信息共享便利不动产登记和办税的通知》（税总财行发〔2022〕1号）已明确实现不动产登记涉税业务全流程信息实时共享，而38号文强化土地用途管制和权属变更备案审查，使土地交易数据更加透明完整。
既往管理模式下，部分地方对土地增值税清算执行偏宽松，城投企业存在延缓清算、成本归集不规范等操作空间。随着“一张图”联网监管机制落地，土地权属变更、用途转换、出让价格等信息实时共享，税务部门可依据自然资源部门数据交叉核验计税基础；同时，地方土地交易行为纳入更严格的备案审查，历史遗留的税务合规问题集中暴露，土地增值税清算的行政处罚及大额补缴案例显著增加。如2026年2月上海城投控股全资子公司因2023年清算申报时多计扣除项目金额，被追缴税款及滞纳金合计约1.3亿元。这一监管穿透效应压缩了城投企业既往的操作空间，影响平台现金流与利润水平。
（四）土地储备专项债与城投化债
目前化解城投土地困局的主要宏观政策工具为土地储备专项债。2025年土储专项债全年发行规模超5600亿元，对缓解城投短期流动性压力作用显著。截至2026年2月末，全国28个省（自治区、直辖市）公示拟收储总金额超7700亿元，实际发行规模已超3350亿元，浙江、广东、重庆等省市推进较快。按平均容积率2测算，上述收储有望为房地产市场去化约6亿平方米的潜在供给。此模式能有效化解城投平台前几年由于“托底拿地”而在账面上囤积的地块，缓解短期流动性压力，但其局限性亦十分显著：一方面，收储价格按评估市价与企业拿地成本孰低原则确定，在地价下行周期中，城投平台面临资产减值与亏损退地的风险；另一方面，若收储土地无法以住宅用地形式实现高溢价出让，专项债的偿债资金来源将面临不确定性。尽管如此，从化债流动性支持和存量土地盘活的现实需求出发，预计2026年土地储备专项债仍将维持较高的发行规模。
该政策实质是国家层面主动加杠杆，为地方政府盘活存量土地、缓解债务压力提供资金支持。财政部明确土储专项债目的在于“缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力”，同时“调节土地市场的供需关系，减少闲置土地”。该机制既帮助地方政府快速清除历史闲置土地（满足“增存挂钩”要求），又将土地所有权收归国有，为未来“缩量提质”出让或转作保障性住房建设储备空间，为新旧模式转换提供过渡性资金支持。但政策成效的关键仍在于城投平台的资产真实盘活能力。
（五）从土地金融向城市运营商转型
38号文限制新增用地指标、优先保障重大项目建设和民生事业发展的政策导向，与融资平台限期退出政策形成叠加效应，倒逼城投平台从“土地金融”向城市运营商转型。
传统模式下，城投平台主要承担地方基础设施建设任务，但项目收益短期难以平衡，高度依赖土地财政和借新还旧。2025年土储专项债允许收购城投闲置土地，政策导向更趋务实。38号文限制新增用地指标、优先保障重大项目建设和民生事业发展，与150号文融资平台限期退出（2027年6月末）政策形成叠加效应，对城投而言既是约束亦是机遇，倒逼其业务向民生项目、重大基建及存量土地盘活转型。具体转型路径包括：一是成为城市更新主力军。主导老旧片区改造并导入产业，通过长期运营收益平衡前期投入，实现从“开发销售”向“持有运营”转变。二是转型片区综合运营商。将基础设施与商业项目打包开发，以运营收入反哺公益性投入，构建可持续现金流模式。三是盘活存量资产。将改造后的标准厂房、停车场等资产通过REITs等证券化工具变现，改善流动性状况。转型速度快、运营能力强的平台将把握政策机遇，实现市场化重生；转型滞后的平台面临整合重组或市场化出清的风险，风险将以“软出清”方式有序释放，区域分化进一步加大。
四、38号文对地产的影响
38号文规定，“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”，此条款在市场上引发了较多关注。其核心导向是严控新增建设用地用于大规模住宅开发、优先盘活存量建设用地；由于新增建设用地占比不高、市场库存充足及区域供给差异，对经营性房地产用地供给短期影响有限，长期通过供给约束稳定行业预期
要准确把握这一政策的影响，首先需明确核心概念的界定。“新增建设用地”为专有名词，特指农用地或未利用地转为建设用地（即“农转用”），并非涵盖所有土地供应，存量建设用地再开发不受该政策限制。同时，政策保留一定弹性：城中村改造项目中的零星土地（包括边角地、夹心地、插花地，其面积不超过项目总面积的10%），可用于保障房及民生配套建设，并可按规定办理新增用地审批。但就大规模新增住宅用地供应而言，政策导向清晰明确，即优先利用存量土地，严控增量土地投入。
由于新增建设用地仅为住房供给源头之一，目前整体占比不高，因此政策对房地产短期影响相对有限。自然资源部相关解读指出，该规定并非停止房地产用地供应，而是引导盘活存量资源实现精供优供，优先布局区位优越、配套完善的区域；此类优质住宅用地多为城镇存量建设用地，而非农用地、未利用地转用的新增建设用地。
从数据层面来看，当前影响房地产市场行业供需的主要包括多种库存：一是狭义库存（已建成待售商品房），截至2025年12月末，全国待售面积约7.66亿平方米，去化周期约11个月；二是广义库存（已开工未竣工项目），规模约27.8亿平方米，去化周期42个月，其中2021年及以前高价地块老库存占比超50%，竣工后将新增供给；三是闲置土地，市场测算超3亿平方米，38号文收储难以全面消化，开发后将形成未来供给；四是二手房供给，不受政策直接影响，2025年30个重点城市成交面积约2.14亿平方米，是新房约1.85倍。
如剔除库存因素，仅从新增住宅供应维度分析，核心城市新增建设用地占比已显著偏低，当前房地产市场中绝大多数的开发用地，其法理属性已属于“存量建设用地”。从地方实践来看，北京市2025年、2026年建设用地供应计划分别为3165—3665公顷、3240—3740公顷，其中商品住宅用地计划分别为240—300公顷、350公顷，同时严格落实城乡建设用地总规减量要求，年度净减量任务分别为540公顷、500公顷，引导存量建设用地供应占比维持在65%左右。上海市2025年国有建设用地供应计划明确，存量建设用地利用比例不低于70%。杭州、广州等城市主城区供地亦基本以存量为主。这些土地来源于城市建成区内的旧城改造、城中村拆迁、低效工业用地（如老旧厂房）再开发，或者早已划定在城镇建设用地规划范围内、通过招拍挂程序正常出让的净地。
与之形成鲜明对比的是，三、四线城市库存较高，38号文对住宅供应缩减影响较大。三、四线城市及新城新区新增建设用地占比多超过50%，38号文对其住宅供地的缩减作用更为直接。此类城市也是供给过剩、库存去化周期较长的区域，供需形势变化仍需较长时间。整体而言，38号文的核心目标是通过规划引领与流程优化，全力保障“十五五”期间重点项目建设的自然资源要素供给。
从政策初衷来看，38号文重申“原则上不用于经营性房地产开发”，其政策初衷并非冻结房地产市场的正常土地供给，而是精准切断了地方政府通过大规模低成本征收市郊农田、直接转化为高溢价商业住宅用地的套利链条。这一政策表述是对土地管理基本导向的重申，更是对过去部分地方政府打着“民生工程”或“基础设施”幌子申请新增用地指标，实则暗度陈仓搞度假村、商业街区等经营性开发行为的严厉封堵。在此导向下，国家已将城市更新确立为城市发展的新增长动能，相关政策重心逐步转向国企主导、公共资金支撑，城市更新模式也摆脱以往大拆大建的粗放模式，转向存量资源盘活、微改造及片区综合改造的精细化路径。以广州为例，其2026年城市更新投资计划设定在2000亿—2200亿元，重点推进97个具体项目及四大片区改造工作，核心目的就是通过更新激活新产业、培育新业态，实现城市内涵式发展。新增建设用地管控使得地方政府无法再依靠外延扩张供地，供地策略被迫从“以量取胜”转向“缩量提质”。在2026年初核心城市土拍市场上，上海、成都、杭州3月土拍也大幅缩减出让幅数。从供需逻辑来看，增量供给受限、存量精准投放，将加剧核心城市优质宅地稀缺性。
整体来看，当前房地产行业处于广义库存消化的关键阶段，2026年市场价格处于筑底阶段，区域市场分化格局表现突出。核心城市核心板块小阳春后或止跌企稳乃至出现温和回升，而三、四线城市库存较高，受该政策的影响短期相对有限，供需变化仍需较长时间。从长期视角来看，38号文所传递的“供给收缩”政策导向，有助于稳定行业发展预期，长期层面的供给约束有望为房地产行业价格形成广谱性支撑。
作者 I 翁欣
部门 I 中证鹏元 研究发展部
