作者：梁健
2025—2030年，我国收费公路迎来集中到期高峰，大量高速公路、一级公路收费期限届满。若严格依照现行法律一律转为免费公路，地方财政将承受巨额养护、运营、安保资金压力，路网可持续运行面临严峻挑战。在此背景下，通过改扩建实现收费期限重新核定，成为地方与行业化解到期压力、保障投资回收、满足养护需求、兼顾经济社会效益的核心路径。本文结合权威统计数据、地方创新实践以及权威学者观点，从投资成本回收、养护管理需求、经济社会效益三维度展开合法性论证，并提出法治化、规范化的创新建议。
01
2025—2030 年收费公路到期与现实压力
（一）权威数据统计
据行业权威数据：2025—2030 年，全国约 2.1 万公里收费高速公路将陆续到期，占全国收费公路总里程约11.2%，覆盖东中西部主要干线通道，以上世纪 90 年代建成的经营性公路、政府还贷公路为主。
截至2023 年末，全国收费公路总里程18.93 万公里，其中高速公路17.23 万公里，占比91.0%；全国高速公路里程达18.36 万公里，承担全社会67%货运周转量与86%高峰客运需求。2023 年全国高速公路平均单公里建设造价约1.6—2.0 亿元，山区、桥隧比高路段达2.5—3.0 亿元 / 公里；全国收费高速公路年均养护成本约42 万元 / 公里，东部省份达46 万元 / 公里，老旧路段大修周期年均养护成本增至55—70 万元 / 公里。
（二）到期后财政与运营压力
收费公路集中到期后，若一律停止收费并转为公共免费公路，将在投资债务偿还、养护资金保障、路网运行效率、公共服务可持续性四个层面形成系统性压力，直接影响地方财政安全、路网稳定运行及交通强国建设基础。
1.投资回收压力：历史债务与新增投资面临“断收断偿” 风险
我国早期建成的收费公路，大多依靠银行贷款、地方政府债券、社会资本投资、BOT 项目融资等方式建设，形成了庞大的存量债务。政府还贷公路的收费收入主要用于偿还贷款本金、支付利息；经营性公路则需保障社会资本收回建设成本并获得合理投资回报。一旦收费期限届满即停止收费，将直接导致已投入资金无法闭环、债务无法按期清偿、社会资本预期收益落空。
若在此基础上实施改扩建工程，将进一步产生巨额新增投资，包括征地拆迁、路基拓宽、桥梁加固、立交改造、机电系统升级、安全设施完善等。这些新增投入具有投资规模大、回收周期长、现金流依赖度高的特点。若无收费政策延续作为稳定现金流支撑，改扩建项目将面临融资困难、投资无法回收、债务风险向上传导等问题，严重影响公路可持续升级改造。
2. 养护资金压力：老旧路段进入大修周期，财政难以独立承担刚性支出
到期收费公路普遍建成于上世纪 90 年代，已连续运营 25—30 年，路面、桥梁、隧道、交安设施、机电系统均进入老化、破损、大修集中期。根据公路养护规律，老旧高速公路年均养护成本通常高于新建公路 30%—80%，若出现路面结构性损坏、桥梁承载力下降、隧道渗漏水等问题，大中修费用将呈倍数上升。一旦停止收费，原本由收费收入承担的日常养护、病害维修、应急抢险、安全监测、机电维护等费用，将全部转向地方公共财政承担。
而在实施改扩建后，道路里程增加、车道数扩大、交通流量显著提升，养护范围更广、设施负荷更高、维修频率更快、运维成本更大，养护支出将进一步增长 30%—50%。在当前地方财政普遍紧张的背景下，如此大规模、刚性、长期性的公路养护支出，地方财政难以全额兜底，极易出现 “养不起、修不及、保不住” 的局面，最终导致道路状况快速下降、安全风险上升、公共服务能力弱化。
3. 路网运行压力：免费后流量激增，易引发拥堵、事故率上升、效率下降
高速公路实行免费后，在价格机制调节消失的情况下，交通量通常会出现短期暴增、长期高位运行，尤其是节假日、早晚高峰、货运通道等路段，极易出现常态化拥堵。
拥堵将直接导致：车辆通行效率大幅下降、物流运输成本上升、尾气排放增加、环境压力加大、交通事故率上升，安全风险加剧、高速公路快速、高效、安全的核心功能被削弱等一系列问题。
从公共利益角度看，高速公路作为国家战略性、基础性、先导性交通设施，其核心价值是保障经济循环、提升通行效率、服务区域发展。若因免费导致路网运行效率下降、服务水平降低，将违背公共基础设施“保畅通、保安全、保服务” 的本质功能，也不符合社会整体利益最大化原则。
02
国内各省收费公路到期后收费权延续创新实践
各地在《公路法》《收费公路管理条例》及 PPP 新机制框架下，结合路网实际与财政承受能力，探索形成改扩建重新核定期限、零费率运营代收补差、PPP 特许经营续期、省级统借统还路网统筹四类合规路径，相关做法均经省级政府批准、公开实施，具备可复制性与合法性。
（一）改扩建 + 重新核定收费期限模式
核心逻辑：对收费期限届满的高速公路实施车道拓宽、路面翻新、桥梁加固、立交扩容、机电升级等改扩建工程，形成新增独立投资；按照“收回投资并有合理回报” 原则，对增量投资单独审计、单独核算，依法报请省级人民政府重新核定收费期限，实现 “存量到期、增量续期、专款专用”。
山东：以济青高速、京台高速齐河至济南段、济南绕城高速小许家至港沟段、济广高速济南至菏泽段等为代表，均由山东省人民政府正式批复，明确改扩建段收费期限25 年，核定收费站设置、收费标准与起止时间，严格依据《收费公路管理条例》履行立项、环评、造价审核、社会稳定风险评估等程序，收费收入专项用于新增投资回收、养护管理与债务偿还，形成 “投资 — 建设 — 运营 — 回收” 闭环。
广东：率先出台 **《广东省高速公路改扩建管理办法》，建立全省统一的改扩建收费期限核定制度，明确经营性高速公路改扩建新增投资收费期限 ** 依据国家经济评价方法评估确定，由省交通运输厅会同发改、财政等部门研究后报省政府批准；政府还贷高速公路改扩建按国家及省政策执行；单独立项互通立交投资回报依规保障。广佛高速、广三高速等改扩建项目均按此机制完成期限核定，实现 “存量到期清零、增量依法续期” 的制度衔接。
（二）零费率运营 + 代收补差模式
核心逻辑：收费期限届满后，对本路段停止收费、执行 0 费率，但保留收费设施与联网计费功能，继续代收路网内相邻收费路段通行费；以联网分账收益覆盖本路段日常养护、机电运维、安全管理等支出，实现 “车主免费通行、道路有人管养、财政不兜底”。
四川：成绵高速、成都城北出口高速分别于 2025 年 9 月 4 日、9 月 17 日到期，四川省交通运输厅依法通告停止收费，实行零费率运营；明确路段保持高速封闭管理、原运营主体继续承担养护与应急处置职责，保留 ETC 与人工车道代收其他路段费用，保障全省联网收费体系稳定，避免因拆站导致计费混乱与养护缺位。
湖南：长永高速（长沙至永安）作为湖南首条高速公路，收费期满后于 2025 年 11 月 2 日起执行零费率，对主线、匝道及连接线车辆免收通行费，保留收费设施代收路网通行费，养护资金由分账收益保障，通车近 30 年路段保持良好服务水平，成为到期免费路段管养标杆。
广东：广佛高速到期后同步采用零费率 + 代收模式，依托珠三角联网收费体系实现平稳过渡，养护质量与路况指标持续保持 90 分以上，既兑现到期免费承诺，又守住安全畅通底线。
（三）PPP 新机制 + 特许经营续期模式
核心逻辑：依据 **《收费公路政府和社会资本合作新机制操作指南》，将到期高速公路纳入使用者付费 PPP 框架，以公开招标选择社会资本，签订特许经营协议 **，约定改扩建投资、养护标准、服务质量、收费期限与回报上限，在法定上限内合理续期，吸引社会资本参与存量路网提质升级。
江苏：对到期干线高速推行 **“改扩建 + PPP 续期”**，严格执行国办函〔2023〕115 号、发改办投资〔2024〕1013 号要求，聚焦使用者付费项目，规范特许经营招标与协议签署，明确投资回报上限、养护考核指标、信息公开义务与期满移交标准，平衡公共利益与资本合理收益，保障存量项目可持续运营。
浙江：出台高速公路投融资改革 25 条举措，规范实施收费公路 PPP 新机制，对到期路段采用特许经营续期 + 改扩建捆绑模式，鼓励民营资本参与；坚持 “两标并一标”、全周期监管，将养护质量、通行效率、安全水平与付费挂钩，推动到期路网在续期周期内实现扩容提质与服务升级。
（四）统借统还 + 路网统筹模式
核心逻辑：政府还贷高速公路实行省级统借统还，由省级政府统一举债、统一收费、统筹偿债来源与支出安排；将到期路段养护、大中修、改扩建资金纳入全省政府收费公路路网统一核算，以路网实际偿债期核定收费期限，化解单一路段到期后资金断档压力，符合《收费公路管理条例》修订草案导向。
中西部省份：普遍建立政府收费高速公路省级统筹机制，将已到期、即将到期路段与在建、新建路段债务与收支合并测算，以全省路网整体偿债周期确定收费期限；把到期路段日常养护、应急保通、设施更新纳入统筹支出，避免因单一路段停止收费引发系统性资金缺口，保障干线网络连续稳定运行。
03
改扩建重新核定收费期限的合法性论证
当前学界与实务界对收费公路到期后如何平衡公共利益、投资者权益与财政可持续性存在广泛讨论。以节假日免费为由延长收费年限，虽被部分地方视为缓解压力的权宜之计，但权威专家普遍认为，该方式仅能局部弥补收益损失，并非解决到期公路资金压力的根本路径，也不符合现代交通治理法治化方向。
著名交通法律专家、交通运输部管理干部学院张柱庭教授明确指出：政府应当在用路人、银行、投资方之间保持利益平衡，节假日免费政策体现公共利益，但必须维护金融秩序与合法投资权益。《收费公路管理条例》修正案征求意见稿中关于因节假日免费而适当延长经营期限的表述，仅具有短期合理性，无法从制度上根本化解收费公路到期后的债务偿还、养护保障与投资回收难题。
在此背景下，通过改扩建重新核定收费期限，因其符合投资逻辑、养护需求与法律原则，成为多数学者认同的法治化路径。北京交通大学赵坚教授提出，高速公路是网络化资产，改扩建形成新增投资，必须通过收费实现成本回收，应当坚持“存量到期、增量续期” 的制度思路。北京大学法学院王锡锌教授亦强调，收费期限的法定上限不得突破，但改扩建属于独立的新增投资行为，可依法重新核定期限，关键在于严格成本审计、信息公开与程序正当，防止借改扩建变相超期收费。
综合《公路法》《收费公路管理条例》《收费公路权益转让办法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等法律法规，结合投资成本回收、养护管理需求、经济社会效益三重维度，对改扩建续期的合法性论证如下：
（一）投资成本回收维度：符合“投资 — 回报” 法定原则
法律依据：《收费公路管理条例》第十四条规定，经营性公路收费期限按“收回投资并有合理回报” 确定，政府还贷公路按 “偿还贷款” 确定；改扩建属于新增独立投资，形成新的资产与债务，具备重新核定期限的法律基础。
法理逻辑：收费权是基于投资的法定财产权，改扩建新增征地、施工、设备、立交改造等巨额投入，若不允许续期，构成对投资者财产权的不当限制，违背依法行政与信赖保护原则。
实操边界：需单独审计增量投资，剔除存量已回收成本，确保收费仅覆盖新增投资本息与合理回报，不重复收取存量路段费用。
（二）养护管理需求维度：契合“用路者付费” 公共政策
法律依据：《收费公路管理条例》明确收费收入用于养护、管理、偿还债务，改扩建后养护成本、安保投入、机电运维费用显著增加，收费是养护资金的合法来源。
现实必要：老旧高速年均养护成本超 39 万元 / 公里，改扩建后流量增长、负荷提升，财政全额承担不具备可持续性；“用路者付费” 符合公平原则，避免全体纳税人承担特定使用者的道路成本。
合规要求：养护资金需单独核算、专款专用，定期公开收支明细，接受财政、审计、社会监督。
（三）经济效益与社会效益维度：符合公共利益最大化经济效益：改扩建缓解拥堵、提升通行效率，降低物流成本，促进区域产业协同；合法续期保障运营稳定，吸引资本参与路网升级，扩大有效投资。
社会效益：避免免费后拥堵、事故率上升，保障出行安全与畅通；平衡公众出行需求与财政承受能力，实现“公共服务可持续、群众出行有保障”。
政策导向：《收费公路管理条例》修订草案明确“实施改扩建增加车道，可重新核定偿债期限或经营期限”，为现行实践提供立法支撑。
（四）现行法律框架下的合法性边界
政府还贷公路：转让收费权可申请延长不超过 5 年，累计期限东部≤15 年、中西部≤20 年；改扩建新增投资可按统借统还原则，重新核定路网统筹偿债期。
经营性公路：累计期限东部≤25 年、中西部≤30 年；改扩建增量投资可单独核定期限，不突破法定上限，符合特许经营期限弹性规定。
程序合法：必须经省级政府批准、公开招标、成本审计、社会公示，履行听证程序，杜绝暗箱操作。
04
收费公路到期后收费权合法延续的其他建议
（一）从立法层面明确改扩建续期法定规则
加快《收费公路管理条例》修订，固化改扩建重新核定期限条款，区分存量与增量资产，明确增量投资核算标准、期限上限、回报区间。制定《收费公路改扩建收费期限核定细则》，统一审计标准、审批流程、信息公开要求，消除地方操作差异。
（二）构建“存量 + 增量” 分离模式
存量路段：到期后依规免费或零费率运营，由财政 + 路网分账保障养护。
增量路段：改扩建新增车道、立交、设施单独核定收费期限，实行分道计费、单独核算，仅对增量部分收费。优化统借统还模式：政府还贷公路以省级为单位统筹，到期路段养护资金纳入路网整体收支，避免单一路段财政压力。
（三）保障合法合规与公共利益
引入第三方审计，对改扩建投资、收费收支、养护成本由独立机构审计，结果向社会公开；建立5年中期评估机制，提前回收投资则提前终止收费，超期未回收可依法申请微调；严禁将政府还贷公路违规转为经营性公路续期，严禁借改扩建变相提高收费标准。
（四）拓展筹资渠道，降低对单一收费模式的依赖
通过盘活沿线土地、广告、服务区资源，以经营收益弥补养护资金缺口；推行政府购买服务、差异化收费，对货车、客车分时段定价，兼顾效率与公平；中央财政对中西部老旧高速给予养护补助，减轻地方与公众负担。
2030 年后，收费公路集中到期，是我国路网发展不得不面对的的阶段性挑战。通过改扩建重新核定收费期限，符合现行法律原则与立法导向，契合投资回收、养护保障、经济社会三重需求，是合法合规、现实可行的核心路径。各地实践已证明，只要坚守 “增量单独核算、程序公开透明、资金专款专用、期限法定上限”，就能平衡投资者、政府、公众三方利益。
未来，应加快立法完善、创新运营机制、强化全程监管，构建“到期有序免费、改扩建依法续期、养护资金可持续、公共服务不打折” 的收费公路管理体系，推动我国高速公路网高质量发展，更好服务经济社会与民生保障。
