近日，自然资源部联合国家林业和草原局发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），原文见后。
这份文件对地方政府的影响是实质性且多维度的， 核心是从“增量扩张”转向“存量盘活+省级统筹”，直接冲击传统土地财政模式，但也倒逼高质量发展转型。以下基于文件原文（第十条为核心条款）结合官方解读和市场分析，逐层拆解影响：
01
土地出让自主权大幅收紧，市县“卖地自由”基本结束
文件明确：对已实现国土空间规划“一张图”联网的省份，“十五五”期间新增建设用地指标由省级政府统一统筹使用（第十条）。
年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积（建立挂钩机制，部里定期监测）。
影响：
市县政府无法再自行大规模新增卖地，必须先上报省级、经统筹分配。
过去“批地即赚钱”的模式被堵死，地方无序扩张被严格管控。
省级有权在全省范围内调剂指标，向重点项目倾斜，市县竞争更激烈。
02
土地财政收入面临断崖式压力（最直接、最痛的冲击）
新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发（第十条明确优先保障重大项目和民生事业）。
例外仅限极小比例（如城中村改造零星地≤10%、保障房、公用设施）。
影响：
土地出让金（过去占地方财政30-50%）新增来源被严控，2026年起新增商品房用地供应将大幅缩减。
叠加存量盘活挂钩：想拿新指标，必须先消化闲置/批而未用土地（可撤回批准文件，但占补平衡指标保留）。
结果：多数三四线城市土地财政“彻底凉凉”，财政缺口扩大，可能加剧拖欠工程款、隐性债务风险。专项债收购闲置土地虽有支持（截至2026年2月末全国超7700亿拟用），但执行难度大、资金到位慢。
03
存量盘活成为“硬任务”，地方必须“先苦后甜”
文件授权地方撤回未使用建设用地批准文件，鼓励盘活闲置、低效用地。
挂钩机制倒逼：不盘活存量，就拿不到新增指标。
影响：
短期成本剧增：盘活涉及拆迁补偿、历史遗留问题处理、企业搬迁，地方政府要垫资、协调利益（尤其是城中村、旧厂房、批而未供地）。
中期收益可能：盘活后可转为保障房、产业用地、城市更新项目，部分城市（如广州、上海）已有成熟经验，可通过城市更新获取新空间。
但执行不力将面临中央监测问责，地方自然资源部门工作量和责任大幅上升。
04
项目审批与发展方向彻底转向
新增用地重点保障：交通、能源、民生（保障房）、产业升级等“十五五”重点项目。
商业房地产开发基本靠存量（城市更新、旧改）。
影响：
地方招商引资、基建项目更容易获批（省级倾斜）。
但房地产相关项目审批更严，开发商拿地难度大，转向“存量赛道”（旧改、低效工业用地再开发）。
地方政府需调整规划：从“卖地养城”转向“更新养城”，推动产业转型（制造业、高科技），但短期内经济增长动能切换阵痛明显。
05
债务与财政风险放大，需中央托底
过去很多城投平台靠土地抵押融资，现在新地来源断流，土地资产价值重估下降。
影响：地方债务压力集中暴露，可能出现区域性风险（尤其是依赖土地财政的省份）。
积极信号：中央通过省级统筹、专项债、城市更新政策提供缓冲，但地方需加快财政转型（税收、产业运营收入）。
06
总体评价：一个时代真正落幕，转型阵痛不可避免
短期（2026-2027）：地方财政最难熬，土地收入继续下滑，部分城市卖地收入可能腰斩甚至更多；房价去化更慢，库存高企城市压力最大。
中期（2028年后）：如果盘活存量执行到位（全国闲置存量土地规模巨大），城市内涵式发展加速，土地利用效率提升，房地产从“增量驱动”彻底转向“存量+品质驱动”。
这不是“禁止卖地”，而是严控增量、严控房地产属性，标志着中国土地管理从粗放扩张转向节约集约、可持续。
文件执行细则还在各地落地中（省级会出台具体挂钩办法），建议各位老铁多关注所在地区的自然资源部门后续通知。
以下为文件原文：
