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苏州、镇江五市要素市场化配置
综合改革试点两年行动方案
苏州市要素市场化配置
综合改革试点两年行动方案
如下↓
苏州市要素市场化配置
综合改革试点两年行动方案
一、总体目标
按照因地制宜、市场导向、协同配置原则，进一步破除要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，构建统一开放、竞争有序、制度健全、机制灵活的高标准要素市场体系，实现要素高效协同配置与全要素生产率显著提升，打造一批具有苏州特色的标志性改革成果，为全国要素市场化改革出经验做示范。
重点聚焦：城市更新、科技创新与产业创新融合发展、数字金融、“数据要素×”和“人工智能＋”融合发展、服务业扩大开放等领域改革任务。到2027年，要素市场化配置体制机制基本建立，高标准市场体系逐步成型，要素市场化改革取得标志性成果，技术合同年成交额超1200亿元，人才资源总量达455万人，创新联合体达380家，公共数据开发利用产品达100个、重点领域高质量数据集达300个，建成10个（近）零碳园区，绿电年交易规模超100亿千瓦时，两年累计实施低效用地再开发4万亩。
二、改革举措
（一）推进技术要素市场化配置改革
1. 深化科技体制改革。
健全多元化科技投入体系，探索实施财政资金与社会资本联动、前补助与后补助配合、稳定支持与竞争支持衔接的分类分档支持模式。整合优化财政专项资金，增强财政创新投入强度，支持传统产业转型、新兴产业壮大和未来产业培育。探索与国家自然科学基金委建立深度合作机制，共育高层次人才。用好苏南自主创新示范区药物和医疗器械临床试验审批程序优化政策，为生物创新药提供高效便捷的临床试验。
2. 加快完善技术成果转化相关制度。
推动落实在苏高校院所建立健全职务科技成果资产单列管理、科技成果转化尽职免责等相关制度。推动国企开展职务科技成果赋权改革试点。鼓励高校院所按照“先使用后付费”方式把科技成果许可给中小微企业使用。加快全国高校区域技术转移转化中心建设，支持生物医药、先进材料分中心构建一站式全链条公共转化平台，打造“多校一园”的新型大学科技园。支持独墅湖科教创新区开展省教育科技人才体制机制一体化改革综合试点，推进教育科技人才一体化。支持苏州高新区、常熟高新区开展“双高协同”试点。推动好高校和科研院所与企业的“双聘制”改革。构建“培训、实践、评价、激励”四位一体的技术经理人培育体系，将符合条件的技术经理人纳入紧缺人才计划政策支持范围。支持开展科技人才分类评价改革。
3. 推动技术协同创新。
推动材料综合研究设施、信息器件原子级制造实验装置、新一代光刻技术研究与实验装置争取纳入国家“十五五”重大科技基础设施序列。争创量子科技、金融科技、自主软硬件协同等国家技术创新中心。融入上海（长三角）国际科技创新中心和沿沪宁产业创新带建设，推动苏州工业园区打造世界一流的高科技园区。推进苏州市研发资源共享服务平台建设，积极探索与长三角科技资源共享服务平台、江苏省科技资源统筹服务云平台等实现研发资源相关创新券跨区域互认和通用。依托江苏国际知识产权运营交易中心，面向企事业单位建立以规范化挂牌交易为核心的知识产权流转机制，切实提升知识产权转化运用效能。持续开展高价值专利培育，构建“标准联动专利池”。
（二）进一步提高土地要素配置效率
4. 深化土地管理制度改革。
探索国土空间总体规划动态优化调整机制，推动“三区三线”协同正向优化，提高重大项目保障效率。改进土地征收成片开发方案管理。简化用地会审联审流程，探索单独选址“多论合一”改革。探索实施耕地占补平衡新管理方式，对高标准农田建设产生的新增耕地通过项目化的形式直接形成补充耕地指标。探索将新江堤认定为主江堤，推进新老江堤围滩资源的生态农业利用。
5. 建立健全城乡统一的建设用地市场。
探索集体建设用地与国有建设用地之间置换的实施路径。全市域开展农村集体经营性建设用地入市改革，完善市场交易规则，健全可持续的收益分配机制。在不突破建设用地总规模的前提下，可通过全域土地综合整治将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。探索全域土地综合整治方案与详细规划融合编制模式，深入推进全域土地综合整治。探索盘活利用闲置农房的有效路径，灵活采取出租、入股、合作等方式进行盘活利用。
6. 深化产业用地市场化配置改革。
优化产业用地弹性出让机制，统筹考虑产业类型及生命周期，采取长期租赁、先租后让、弹性年期出让等形式灵活供应。完善土地混合开发利用机制，针对不同用途，按主导用途确定供地方式。探索实施“工业安置房”安置政策，完善工业企业搬迁实物安置机制。
7. 以市场化方式盘活存量建设用地。
完善竞争性准入机制，鼓励通过公开遴选方式引入社会力量实施产权归集和存量更新，加强对多产权主体成片更新的财税政策支持。鼓励企业采取自主、联合、转让等多种方式盘活利用低效用地，支持以地入股方式合作开发。探索城市更新项目多元供地方式，支持企业以作价出资（入股）方式取得国有建设用地使用权，促进降本增效。支持城镇开发边界外存量城镇建设用地盘活利用。鼓励存量建筑活化利用，推动功能合理转换。
8. 推进城市更新体制机制改革。
按照“优化不恶化”原则，允许老旧街区改造等城市更新项目弹性适配用地的控制性指标，优化容积率奖励规则，积极探索容积率转移平衡机制。加强城市更新专项规划与经济产业规划衔接，促进产业用地提质增效。引导金融机构提供城市更新专项金融产品，重点加强产业用地更新金融产品。探索建立微利可持续的利益平衡和成本分担以及奖补机制，广泛吸引社会资本参与。探索提取公积金、住宅专项维修资金增值收益，与房屋安全管理基金相衔接，为房屋全生命周期安全管理提供资金保障。
（三）畅通人力资源要素自由有序流动
9. 进一步推动户籍制度改革。
探索市区积分落户的居住期限累计赋分区域由南京扩大至“苏南五市”。持续扩大居住证持有人权益和公共服务范围，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖。
10. 深化人才发展机制改革。
积极争创国家级吸引集聚人才平台，加快打造特色产业人才集聚区，争取在人才集聚区内施行省级人才计划自主评审。积极推进国家级人力资源服务业与制造业融合发展试点。支持苏州高新区建设数智化人力资源服务先行区。扩大企业年金覆盖范围，进一步发挥企业年金在吸引优秀人才、提升企业竞争力等方面作用。推进国家人力资源服务出口基地建设，鼓励有条件的人力资源服务机构在境外设立分支机构，开展跨境人力资源供需匹配。探索建立境外专业人才执业制度，争取审核签发《外国高端人才确认函》权限。深入推进外国人才服务保障综合配套改革试点，完善外籍高层次人才来华工作便利制度。争取参照自贸区政策，具有博士学位且在苏州任职的外籍人才，可申请在华永久居留。探索建立跨区域劳动人事争议仲裁协同办案机制，共享仲裁资源和统一裁决口径。争取个人破产立法试点，推动建立健全自然人破产制度。
11. 更高能级推动人才招引和培养。
积极向省级层面争取赋予苏州人工智能高级职称评审权。深化技工院校跨省招生工作，加强区域内技工院校师资研修、课程共建、技能竞赛等合作，探索开展技能人才联合培养。在人才集聚区、创新合作区规划建设高能级国际教育园区，吸引更多世界知名教育机构或品牌学校落户，系统性构建与苏州高水平人才平台相匹配的国际教育服务体系。深化职业教育国际合作，推进产教深度融合，推动中外（中德）职业技能（职业资格）比照认定。深化双元制职业教育本土化实践，推进产教深度融合，允许依法依规在中德（太仓）产业合作示范区内设立外商独资的职业培训机构。
（四）加快培育和完善数据要素市场
12. 加强数据开放共享应用。
实行全市公共数据“一本账”管理，加强公共数据资源登记工作。加快建立公共数据资源开发利用责任制。强化经济运行、财政收支、企业征信等高使用价值数据安全归集，助力中长期财政经济形势研判。依托国家数据资产全过程管理试点，探索公共数据的资产化、资本化。积极争取医保、卫健等数据回流基层，推动“三医”协同创新发展。深化市场监督等领域公共数据开放国家试点。完善公共数据授权运营配套制度体系，创新公共数据产品和国有企业数据产品目录管理制度，优先打造医疗卫生、城市管理、金融等领域典型案例。探索企业数据分类分级制度，发挥国有企业、行业龙头企业和互联网平台企业带头带动作用，支持企业采取共享开放、交换交易、资源置换等多种方式开放数据资源，促进与中小微企业双向公平授权，共同合理使用数据，降低中小微企业用数门槛。
13. 积极融入全国一体化数据市场。
贯彻落实国家数据产权制度，探索数据产权结构性分置改革，建立健全数据要素市场化定价机制和权利主体收益分配机制。支持江苏省数据交易所苏州运营中心探索开展数据产权登记，积极融入全国一体化数据产权登记体系。建立数据纠纷多元化解决机制，发挥苏州互联网法庭、苏州数据资源法庭、苏州数据资源检察办公室、数据资源仲裁中心、数据安全合规工作站优势，强化数据安全合规流通的综合保障。依托自贸试验区苏州片区先行先试，鼓励数据处理者应用数据出境负面清单。高标准建设苏州国际数据港，探索数据跨境流通便利化机制，建成国内首个中新跨境可信数据空间，服务来数加工、跨国公司经营等跨境服务贸易场景。持续深化数据知识产权登记与应用，加强与数据产权登记协同，推动其在质押融资、证券化等领域的价值实现，丰富数据要素市场化配置路径。高水平建设国家数字经济创新发展试验区主要承载区，争创国家数据产业集聚区试点，搭建数据产业创新联合体、数据产业公共服务平台，塑造苏州数据特色品牌。
14. 推动“数据要素×”和“人工智能＋”深度融合。
支持参与数据标注、数据集相关标准的制定和验证，承接国家级高质量数据集建设先行先试任务，结合苏州产业优势，率先建成相关重点行业的高质量数据集并向全国推广。不断提升苏州市人工智能实验室服务能级，依托AI融合底座和模型测评中心等基础设施，高标准建设高质量数据集及语料库公共服务平台，建设苏州具身智能机器人数据采集训练中心，提供一站式产品开发、模型测评、场景应用等服务，有效支撑长三角区域人工智能创新发展。引领开启OPC（One Person Company）“单人＋AI即公司”新模式，建设一批OPC社区、算力平台专区等载体，打造“OPC创业首选城市”。加快国家人工智能应用中试基地（制造领域）、国家数据发展研究院高质量数据集实验室（工业制造领域）等国家级平台建设，构建国内领先的人工智能综合服务体系，力争建设成为具有国际影响力的“人工智能＋”城市。
15. 推进城市全域数字化转型。
落实国家“东数西算”工程，推动长三角生态绿色一体化发展示范区数据中心集群吴江起步区建设，加快融入全国一体化算力调度平台。推进国家数据流通利用基础设施试点（先行先试）数联网的全域部署和应用推广，夯实数据流通利用底座平台能力。重点打造工业制造、低空经济、医疗健康、城市治理、材料科学、数字金融、跨境流通等领域可信数据空间，推进城市可信数据空间建设。加大数据产业配套建设，提升苏州大数据开发者创新中心等数据产业公共服务平台运营质效。支持昆山市创建智超融合计算技术创新中心。聚焦高精度视觉感知、多传感器融合、云支持的智能驾驶大模型等前沿技术，加速技术产业化落地，打造全国智能网联汽车产业创新与场景应用高地。推进虹桥国际开放枢纽区域内智能网联汽车测试牌照和测试结果互认互通，在虹桥—昆山—相城、嘉昆太协同创新圈等区域构建智能网联汽车道路测试区，率先开放跨省市道路测试。争创城市全域数字化转型试点城市，建设国内领先的城市运行智能中枢，打造更多领域的数字消费场景，赋能城市高质量发展、高效能治理、高品质生活。
（五）促进资本要素市场化联动
16. 创新区域资本供给方式。
完善财政支持普惠金融发展政策体系，用好市级普惠金融风险补偿资金池，深化中小微企业融资“四贷联动”机制。加强政府融资担保体系建设，深化与国家融资担保基金、省再担保等机构的对接联动，放大政策撬动效应，鼓励开展“见贷即保”业务。持续推动知识产权质押融资惠企，鼓励金融机构创新知识产权质押融资模式。深化昆山金融改革创新试验区建设。支持国有股权投资机构设立S基金，推进打造区域基金份额转让生态。探索完善国有企业基金份额转让管理制度。支持受让份额的S基金依法合规探索通过认购期权补偿、后期利益共享等方式，引导份额出让方合理确定转让价格。推动国有创投机构进一步发展耐心资本，落实容错容亏机制。
17. 提升金融机构的能级和业务资质。
积极创造条件，在达到政策要求后，争取设立进出口银行苏州分行、中信保苏州营业部升格为分公司，丰富政策性金融资源供给。支持国发集团申请金融控股牌照，支持苏州银行申请理财子公司牌照，争取科技企业并购贷款业务资质，拓宽金融业务开展路径。支持东吴证券申请基金托管、公募基金投顾、跨境理财通等业务资质，推动其通过再融资和并购重组做大做强。
18. 完善多层次资本市场服务生态。
按照“五个一批”原则持续做好上市后备企业培养，落实企业上市“双服务”工作机制，支持优质企业利用资本市场工具做优做强。引育证券公司、会计师事务所、律师事务所等头部中介机构在苏发展。鼓励有条件地区引进私募证券投资基金。深化港苏合作机制，积极推进苏州企业赴港上市，推动港苏共同开展合格境内有限合伙人（QDLP）、合格境外有限合伙人（QFLP）等投资试点合作。
19. 推进数字技术在金融领域应用。
支持数字人民币深度融入区域数字经济发展以及行业数字化转型进程，持续健全数字人民币创新场景及行业应用支持政策，扩大货币桥应用规模，打造具有特色的数字人民币运营机构以及具备可持续性的数字化支付商业模式。探寻数字人民币在对公支付、民生、政务、投资、跨境及消费等领域的应用创新，提升数字人民币支付的便捷性以及服务水准。探索建设资产支持证券（ABS）等项目培育与投后管理的数字化平台。强化在金融数据安全领域的研究与成果转化工作，支持金融信息技术应用创新软硬件的研发与推广。以“人工智能＋中小微金融服务”作为建设导向，运用AI对金融客户画像，探索可复制、可推广的中试服务模式。加速推进金融机构生成式人工智能应用试点。争创资本市场金融科技创新试点城市。推动公共信用和金融信用融合利用，显著降低信贷风险。
20. 完善科技金融服务体系。
强化“科创指数”评价体系运用，探索完善“股贷债保担”联动的科创金融生态，为科技型企业提供全生命周期的多元化接力式金融服务。支持金融机构开发“成果先使用后付费责任险”等创新科技金融产品。提升苏心e链供应链平台功能，为产业链客户提供多样化的供应链融资与综合金融服务。推进“并购重组一站式服务平台”，构建并购联盟，为企业并购重组提供法律、财务、融资等配套服务。探索建立知识产权估值模型，探索知识产权质物处置工作，推动知识产权价值实现。支持保险机构推动知识产权保险产品和服务模式创新。深入推进苏州科技金融国际合作发展区。深化AIC股权投资试点、科技企业并购贷款试点、知识产权金融生态综合试点。
（六）健全资源环境要素市场化配置体系
21. 完善资源市场化交易机制。
推动绿电直连，探索创新新能源生产和消费融合发展模式。加快“双碳”标准计量与统计核算体系建设。积极参与全国温室气体自愿减排（CCER）交易，扩大CCER应用场景。明晰区域、取用水户的水权，探索建立区域水权、取水权确权登记制度。在保障基本生态用水和生活用水的前提下，鼓励开展水权交易，引导水资源向高效率、高效益领域流转。支持环境质量持续改善、单位GDP污染物持续下降的区县探索开展跨类别使用，实施排污总量指标跨区县区域置换。
22. 探索生态环境补偿机制。
优化区域转移支付与生态绿色发展利益分配机制，以“谁污染、谁治理、谁超标、谁补偿”原则，深入推进水环境横向区域补偿，运用经济杠杆持续推动水环境质量改善。推进污水处理费改革，探索完善污水管网建设费用财政承担、运维费用价格补偿机制。
23. 推进绿色金融改革创新试验。
支持昆山高新区省级绿色金改区建设和工业园区ESG区域发展，推动全市范围内探索试点绿色金融改革创新，大力发展转型金融。探索碳账户、碳足迹、碳衍生品等相关碳金融产品落地路径，开发碳配额质押贷款、碳减排挂钩贷款等绿色信贷产品。支持苏州企业利用香港离岸市场发行绿色债券、可持续债券。
（七）全面提高要素协同配置效率
24. 推进空域资源合理利用。
探索开展城市空中交通管理（UAM）试点，争取国家空域改革试点和空域使用权下放，创建苏锡常环太湖民用无人驾驶航空试验区。探索个人飞行申请通道。探索长三角区域低空物流航线常态化协调机制，多元化开拓和培育低空应用场景。
25. 促进服务业高质量发展。
争创国家“两业融合”试点城市，开展产业计量融合创新试点，推动检验检测与制造业深度融合，打造“计量之城”。依托重点园区和载体平台，开展生物医药研发用物品进口试点。积极争取自贸试验区苏州片区纳入“允许外商投资企业从事人体干细胞诊断与治疗技术的开发和应用”医疗领域扩大开放试点。持续创新优化保险产品，探索1类创新药、创新医疗器械纳入保障范围，推动商业医疗补充保险政策落地。设立康养产业专项基金，争创国家级、省级银发经济特色园区。推动太仓港建成长三角港口一体化示范港，加强与上海港、宁波港及周边一体化联动，共同打造长三角世界级港口群。争取民航华东地区管理局支持，实现“人工智能＋预安检”“本地查验、口岸通关”以及“1＋N”属地查验等创新赋能场景在苏州异地货站的前置应用。加快港口型和生产服务型国家物流枢纽、国家综合货运枢纽、区域性国际邮政快递枢纽建设，探索建设物流枢纽经济区。到2027年，力争社会物流总费用占GDP比率降至11.5%以内。
26. 做好企业出海服务。
争取全国跨境贸易便利化专项行动试点，进一步提升通关便利化，持续改善口岸营商环境。探索政银企合作等模式，统筹推进服务资源优质供给和高效匹配，引导有实力的企业“稳妥、有序、健康”走出去、拓市场，双向赋能畅通产业循环。完善涉外知识产权保护和纠纷解决机制。不断优化市采通平台服务中小企业出海。持续优化海外利益保护机制，高效处置各类突发领事保护事件，全方位筑牢海外利益安全屏障。
27. 强化对外交流合作。
在符合条件的区域及时复制推广自贸区制度创新成果，更大范围释放自贸区制度创新红利，支持苏州工业园区争创国家数字贸易示范区。推进独资医院领域扩大开放试点，引进国际高水平医疗资源。加强与秘鲁钱凯港合作，推动“中国·沙特中心”建设纳入国家“一带一路”相关规划。
28. 推动沪苏（州）同城化。
争取沪苏（州）同城化试点纳入长三角一体化发展“十五五”实施方案。积极融入上海大都市圈协同发展，深度对接上海“五个中心”建设，促进通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享，强化优质教育、医疗、政务服务等公共服务资源共建共享，加强特色消费和文旅联动，推动沪苏（州）公共服务资源深度融合。高质量共建长三角生态绿色一体化发展示范区、虹桥国际开放枢纽。
三、保障措施
（一）加强组织保障。成立由书记、市长任双组长，常务副市长任副组长的试点推进小组，统筹推进改革试点工作。成立土地（海洋）、技术、人力、资本、数据（算力）、资源环境、空域等7个专项小组，专项推进各要素领域改革。各要素领域牵头部门及时做好试点任务迭代更新，细化具体改革举措或操作细则。
（二）强化工作推进。构建沙盒监管机制，防范改革风险。加强跟踪调度评估问效，确保试点落地落实。对进展突出、成效显著的及时表扬，对推进不力、成效不明显的加强指导。定期开展试点成效总结提炼，形成可复制可推广的创新案例和标志性成果。
（三）突出宣传引导。凝聚市场共识、社会共识，引导各方面力量共同参与推动改革工作。加强对改革试点的持续宣传报道，营造全社会关注改革、理解改革、支持改革的良好氛围。
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素材来源：江苏省人民政府网站
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