就业事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。在“十四五”时期，我国的就业形势保持了总体稳定，就业人口总数、劳动参与率、调查失业率均较为平稳，就业结构进一步优化，劳动者受教育程度不断提升，就业服务体系持续完善，在促进就业公平、保护劳动者权益、推动高质量就业方面取得了显著成效。“十五五”时期，就业领域既面临着巨大的机遇，也面临着严峻的挑战。要实现高质量充分就业，就必须紧密结合“十五五”时期我国经济社会发展出现的新情况新问题，坚持实施就业优先战略，进一步强化就业优先政策，加快构建就业友好型发展方式。
“十五五”时期我国就业形势面临的主要挑战
就业总量压力与结构性矛盾并存。在就业总量方面，我国长期面临着劳动供给大于劳动需求的压力。根据预测，我国高校毕业生数量至少要在2040年左右达到高峰，此后才会逐年下降。就业结构性矛盾方面，当前我国就业市场中“有人无岗”与“有岗无人”的现象并存，且近年来随着我国经济转型升级、人口结构的变化以及技术进步，结构性就业矛盾日渐突出。受产业升级、环保政策和全球产业链重构的影响，我国的传统制造业、纺织业等劳动密集型行业有所收缩，使得劳动力市场中释放出大量低技能劳动力，再就业困难。同时，随着技术进步与科技发展，我国的数字经济、人工智能、绿色低碳等高新技术产业发展迅速，对高技能人才的需求大幅增加，但当前我国的高素质、复合型人才总量不足。因此，劳动力市场上出现了“就业难”与“招工难”、“有人没活干”与“有活没人干”并存的局面。
经济下行压力对就业的冲击。近年来，我国经济增速放缓，经济下行导致企业盈利能力受限，招聘意愿随之减弱，对就业产生负面影响。从需求侧方面看，根据国家统计局数据，2021年我国社会消费品零售总额增长率为12.5%，到2024年下降至3.5%。2025年上半年社会消费品零售总额24.55万亿元,同比增长5.0%，呈弱势反弹。在国内投资需求方面，固定资产投资增速持续走低。2021年全社会固定资产投资增速为4.8%，至2025年上半年进一步下降到2.8%。特别是吸纳了80%以上城镇就业的民营经济，投资意愿受到一定抑制，民间固定资产投资同比下降0.6%。投资需求不足导致产能扩张受限，从而减弱了就业吸纳能力。在对外贸易方面，受全球经济放缓、地缘政治风险的影响，我国的出口导向型产业受挫，根据商务部数据，2023年以来，我国外商直接投资大幅下降，2025年上半年外商企业固定资产投资下降13.6%。国际贸易保护主义不断抬头，也使我国的外贸环境面临更多的不确定性，外贸领域吸纳就业的能力受到影响。
人口结构变化对就业带来挑战。当前，我国人口结构面临着劳动年龄人口数量下降、人口老龄化等问题，均对就业产生了一定挑战。劳动年龄人口数量下降导致劳动力供给面临萎缩压力。“十四五”时期，我国劳动年龄人口数及占比持续下降，至2023年劳动年龄人口比重下降至62.52%，人数减少至88134万人。“十五五”时期，虽然计划生育政策不断放宽，但预计劳动力供给将进一步减少。人口老龄化速度加快一方面意味着劳动力供给的萎缩，另一方面还加重了劳动年龄人口的抚养负担，从而对适龄劳动年龄人口的生育意愿产生负面影响，不利于未来劳动力供给的回升。自2025年1月1日起，我国开始正式实行延迟退休政策，这虽是应对我国劳动年龄人口数量下降、缓解劳动力供给萎缩的有力措施，但因此也产生了超龄劳动者权益保障问题。
技术进步对就业具有“双刃剑”效应。“十五五”时期，科技进步对经济增长的贡献率将进一步提升。“十四五”时期，科技进步对我国经济增长的贡献率达到60%左右，预计“十五五”将进一步提升至70%，达到发达国家的平均水平。特别是以人工智能为代表的数字经济，对经济社会发展将产生更为深刻的影响。人工智能作为推动社会经济发展的重要引擎，正在重塑我国的就业结构和劳动力市场。一方面，技术的进步无疑拓宽了就业空间，创造出数据分析师、算法工程师、外卖骑手、网约车司机、碳交易分析师等新岗位类型，且通过提高企业的劳动生产率增强了企业竞争力，从而间接促进了就业。另一方面，技术进步对就业同时还具有替代效应，有可能使得我国就业的结构性矛盾加剧。比如，人工智能技术的进一步发展离不开高技能劳动力的投入，而当前高端技能人才短缺，据统计，我国人工智能人才缺口达500万。与此同时，由于技术进步对低技能劳动力的替代效应，致使就业市场中有众多低技能劳动力难以匹配新岗位需求，这也体现出了当前我国的劳动力错配问题。
劳动权益保障和就业不公平问题依然突出。“十五五”时期，随着以人工智能技术为代表的数字经济持续发展，新就业形态仍将不断产生。与此同时，劳动权益保障依然面临着诸多挑战。尽管在我国的劳动法、就业促进法、妇女权益保障法等法律法规中明确规定禁止就业市场中存在歧视行为，但隐性和显性的就业歧视依然频繁出现，是促进公平就业、提高就业质量必须克服的主要矛盾之一。
“十五五”时期扎实推进高质量充分就业应采取的对策
党的二十届三中全会要求，健全保障和改善民生制度体系，完善就业优先政策和健全社会保障体系。按照此要求，结合“十五五”时期的经济社会发展趋势和劳动就业可能出现的新特点，扎实推进高质量充分就业，应采取下列主要对策。
继续强化就业优先政策。大力推进就业优先战略，健全和完善就业优先政策体系，将就业纳入宏观政策目标体系首要位置。财政政策、货币政策、产业政策等宏观政策都应围绕就业这个优先目标来进行。在制定和实施宏观政策时，应考虑各项政策对就业的影响，强化重大政策、重大项目、重大生产力布局对就业影响的评估，并将就业工作成效纳入地方政府绩效考核指标体系。要构筑完善的促进就业的政策支持体系，加强各项政策的协调性和互补性，简化优化就业政策的执行成本。
坚持在发展中解决就业矛盾。发展是解决我国一切问题的关键。“十五五”时期，着力扩大内需，加快形成新发展格局，促进经济发展，是实现高质量充分就业的根本途径。稳就业就要稳市场主体，要通过活跃市场主体来扩大就业，不断增强企业的市场信心，扩大就业的总容量。支持实体经济发展，减轻企业的税费负担，加大对民营企业的政策支持。进一步加大国家对科技创新与研发的投入力度，鼓励企业通过技术创新来增加产品和服务的附加值。扩大我国内部需求，增强企业对市场的信心，以促进企业扩大生产，增加就业岗位。优化收入分配体系，提高中低收入者的收入水平与福利待遇，改善消费金融环境。进一步简化企业的行政审批流程，提升民间投资的信心，以促进国内投资需求等。坚持高水平对外开放，提升对外贸易竞争力，拓展外需。包括支持企业加大研发投入力度，开发高附加值的高质量产品，提升出口产品的国际竞争力；在巩固传统国外市场的基础上，继续加大对“一带一路”沿线国家及其他新兴市场的开拓力度；提高我国市场的透明度以及对知识产权的保护力度，优化外资企业营商环境，吸引外资等。大力推动大众创业万众创新，创造出更多的就业岗位。包括对创业者给予税收优惠，通过降低贷款利率、创新融资渠道等方式提供融资支持，通过政府采购、政企合作等方式帮助初创企业打开市场等。
高度重视“投资于人”。数字经济时代，人的素质是经济社会发展的决定性因素。2024年，我国劳动年龄人口平均受教育年限达到11.21年,新增劳动力群体更是突破14年。预计“十五五”期间，劳动年龄人口平均受教育年限将达到12年左右，技能水平进一步提高。要不断加强职业技能培训，促进劳动者知识技能持续提高。鼓励高校与企业合作，以就业市场需求为导向，推动产学研结合等高校职业教育模式。大力推广与健全终身职业教育体系，针对不同类型劳动力的需求提供不同的职业教育培训方式，如线上培训、成人教育、社区培训等，宣传与普及终身职业教育的重要性，推动劳动者主动进行职业教育。针对企业与社会的发展需求，及时更新职业教育培训内容，如开设数字技能、高端制造业、绿色能源培训班等，提升已就业人员与待就业人员对新兴行业及新岗位类型的适应能力。
进一步完善劳动者权益保障体制机制。完善劳动关系协商协调机制，继续围绕保障平等就业权利、促进劳动报酬合理增长、构建和谐劳动关系、扩大社会保障覆盖面等方面开展工作。不断完善劳动者权益保障体制机制，重视从法律、规章、规则等制度层面为劳动者打造坚实的“安全伞”。坚决破除影响劳动力、人才流动的体制机制障碍，尽快消除地域、身份、性别、年龄等影响平等就业的不合理限制和就业歧视，畅通社会流动渠道。要加强对企业工资收入分配的宏观指导，完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，强化工资集体协商机制。要充分发挥劳动部门、工会组织等的主体和积极作用，加强劳动保障监察、劳动人事争议调解仲裁队伍建设，持续整治人力资源市场秩序，有效治理欠薪欠保、违法裁员、求职陷阱等乱象。进一步扩大养老保险与工伤保险的覆盖面，降低参保门槛，推动灵活就业群体、农民工、临时工等非正规就业群体逐步纳入社会保障体系，提高城乡居民基本养老保险和医疗保险的待遇水平，加大失业保险的保障，推进建立全国统一的社会保障信息平台，促进社会保障在不同地区间无障碍转移与接续。创新新就业形态劳动者社保方式方法，明确平台企业对从业人员须承担的法律责任。超龄劳动者这一群体随着我国人口老龄化进程加速而日益壮大，应基于用工关系从属性明确超龄劳动者法律身份，给予其享受劳动法保护的法律资格；同时推动劳动保障制度适老化改造，构建阶梯型、差异化权益保障体系，扩大工伤保险覆盖范围，明确工作时间、休息休假等权益保障规范。
加快构建完善的就业服务体系。完善公共就业服务体系，整合各类资源，推动建立全国统一的公共就业服务平台，各地区设置区域性就业服务中心，根据当地禀赋资源提供针对性就业服务，帮助求职者优化求职策略，尤其需对残疾人、老年人、高校毕业生等重点群体采取精准施策的方式开展就业帮扶。充分发挥工会组织扎根企事业单位的优势，积极开展就业岗位定向投放活动。组织公共就业服务机构开展专场招聘活动，动员经营性人力资源服务机构、行业协会等社会力量，归集相匹配的就业岗位，向相关城市、园区、企业集中投放。与人社部门合作，不断提升“小而美”“专而精”的招聘活动频次，分类发布招聘岗位信息，支持运用信息技术手段实现精准推送，让就业服务更加可感可及。不断延伸就业帮扶链条，建立完善困难群体实名帮扶机制。充分利用工会提供的各种场地，为相关就业困难人员、防止返贫监测对象提供就业创业服务，监督和确保按规定给予就业创业服务补助。另外，充分发挥现代科技手段，为求职者提供精准匹配服务。利用大数据及算法优势，精准对接供需双方的岗位需求、工作内容及薪资待遇，提高匹配效率和精度。积极开发AI数字人主播，并持续拓展服务功能，通过与相关人工智能软件的联动，为劳动者进一步提供法律咨询、心理健康等贴心服务。（对外经济贸易大学政府管理学院教授，全总工会理论与劳动关系智库专家 李长安）
