（来源：金杜研究院）
引言
在食品行业这一复杂而庞大的生态系统中，食品生产环节无疑扮演着心脏枢纽的角色。从纵向链条来看，食品生产环节占据着确保食品安全的最核心最关键环节；从横向维度来看，食品生产环节包罗了从原辅料、配方和工艺、产品、人员到标签包材的全方位触角。
然而，与经营流通环节的相对公开不同，食品生产环节的运行环境往往相对封闭，生产合规主要倚赖监管机关自上而下的监督，以及生产者内部自我约束与管理机制，公众监督作用较为有限。
从监管视角出发，食品生产环节的众多方面均是监督检查的核心要点，涵盖食品生产各个环节，包括食品生产者资质、生产环境条件、进货查验、生产过程控制、产品检验、贮存及交付控制、不合格食品管理和食品召回、标签和说明书、食品安全自查、从业人员管理、信息记录和追溯、食品安全事故处置等等。
本文将系统地梳理相关法律规定与执法实践案例，并结合实务经验，全面剖析食品生产这一关键环节中的合规要点，为食品生产从业者提供精准、详实的合规指引。
本文主要聚焦以下问题：
食品生产相关规则体系
食品生产资质要求
委托生产需重点关注的风险点
场所、人员等生产关键环节控制要点
进货查验、出厂检验及交付控制要点
标签及包材管控要点
01
规则体系
1. 法规图谱
《食品安全法》及其实施条例、《食品生产许可管理办法》《食品生产经营企业落实食品安全主体责任监督管理规定》（“60号令”）等国家及地方层面关于各类食品生产的相关规定，为食品生产搭建起基本的规则框架。
法律法规框架之下，包括食品安全国家标准在内的各类食品生产需遵循的食品标准，构成了规则体系的坚实地基，其中，最为关键的是强制性适用的食品安全国家标准，其分类图示如下。对中国食品标准及实践的具体解读，可参阅我们的往期文章《食系列之悬衡而知平，设规而知圆——一文解读中国食品标准及实践》。当然，除了食品标准以外，生产过程还需要遵守与生产相关的其他通用标准，例如《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2022）。
近年来，为敦促生产企业在日常生产过程中，更加明确法定责任和义务的具体要求，同时增加法规落地的操作性，国家和地方层面近年来推进了一系列“精准治理”规范性文件的落地实践。从60号令的重磅出台，到陆续发布的两批次《食品安全风险管控清单》（“《风控清单》”），推动“在最小工作单元精准防控风险”，食品生产企业可根据其所属类型，予以相应实施和操作。对60号令的详细解读，可参阅我们的往期文章《未熟之果不可粥于市——60号令下企业如何落实食品安全主体责任》。
2. 内规
根据《食品安全法》、60号令、GB 14881-2013《食品安全国家标准 食品生产通用卫生规范》（“GB 14881”）等规定，以及考虑到实际情况的多样化和差异性，除了前述法规和标准以外，食品生产企业自身的内规建设是另一主要监管区域。国家和地方层面也相继出台了一系列规定或技术标准，以督促和规束企业建立科学合理的各项内部制度。
对于上述法定的制度建设要求，仅因相关制度设立不到位，就会引发相应的处罚及责任。因此，企业应当妥善留存相关制度的确立、宣贯和常态化实施的各项记录，以备检查。尤其是在应对政府调查等危机时刻，相关制度的建设和落实甚至可能从很大程度上影响案件定性和责任轻重，相较于有制度但未完全落实，制度缺位的主观恶性和影响更大。
02
生产资质及模式
1. 生产资质
对国产食品而言，食品生产企业应当根据《食品生产许可管理办法》等相关规定，依法取得食品生产许可证。按照食品的风险程度，结合食品原料、生产工艺等因素，食品生产实施分类许可，配套的食品生产许可审查通则和各类食品对应的细则，以相应明确场所、设备或设施、人员和规章制度、布局和工艺流程等条件要求。
对进口食品而言，进口食品的境外生产企业应当根据《进口食品境外生产企业注册管理规定》等相关规定，获得海关总署注册。
对于特定行为是否属于食品生产行为、是否需申领食品生产许可证，实践中可能存在一定争议，例如：
组合包装：企业将多个可单独销售的预包装食品，仅进行简单组合包装后作为一个大的销售单元进行销售（例如方便面大包装），根据市监总局相关意见，若组装过程中不破坏原始包装、不涉及食品本身的生产加工且不会造成交叉污染，通常而言不属于食品生产行为，无需取得食品生产许可。当然，实践中的具体操作可能存在多样化差异，需根据具体情形进行具体专业评估。
经营环节标贴：一些仓储物流一体化服务商，由于本身并非常规生产企业，可能无必要或无法申领食品生产许可证，但在实际商业活动中，需根据品牌方的指示进行广义上的食品生产链条特定步骤（例如为方便存储或运输、或是进行促销包装粘贴等外包装标贴工作），相关企业应留意具体评估此类行为是否属于食品生产行为、是否需要食品生产许可证。
2. 委托生产
纵观食品行业，委托生产模式几乎已成为普遍业态，在新消费食品板块尤为风靡。当然，国家亦明文规定，特定类型食品（例如婴幼儿配方乳粉等）不得委托生产。
我国目前尚无专门的法律法规对食品委托生产进行系统规范。2024年初，市监总局曾发布《食品委托生产监督管理办法（征求意见稿）》，但至今尚未出台正式文本。该办法大部分内容是在与现行规定进行有效衔接的基础上，对相关要求进行了整合与细化，尤其是双方具体责任义务划分、委托生产合同的必要条款等；提出了部分新增监管要求，比如明确特医食品不得委托生产，以及明确委托生产需向市监局报告等。
在拥有诸多商业便利和益处的同时，从法律角度，委托生产涉及的链条和风险来源相当复杂，风险点繁多（包括双方义务与责任划分、食品安全、知识产权、产品供应及交付等）。尤其是作为委托方（通常为品牌方），虽然并未实质参与食品生产的具体过程，但亦应承担作为生产者的各项法定义务和责任，且应对受托方的生产行为进行监督，对委托生产的食品的安全负责。
原材料供应及使用
在原材料供应方面，委托生产模式下，原辅料及包材等材料可由受托方直接向第三方采购，第三方资质、原材料质量及合规性、原材料验收交付等均为常见风险点，因此在委托生产协议中，应对原材料来源进行明确限制，且明确质量、数量、适宜性、合规性、无侵权、验收、储存、损坏灭失风险等安排。
在原材料的使用方面，常见风险点包括，受托方实际使用的原材料与双方确认的来源或规格不一致，或受托方将其从指定供应采购的原材料（特别是余料），直接或者更改后用于生产其他类似产品（比如贴其他品牌的标）等，这些风险点也应在委托生产协议中进行明确限制。贴标方面，委托方作为品牌方，尤其应保障对于商标使用、产品标签、产品包材等物料的事先审批和修改权限，但同时考虑到受托方作为实际生产方的责任以及对于行业规定的更深入了解，标签和包材的始终合规性应由受托方最终负责。
配方及生产工艺、知识产权
若配方及生产工艺、生产设备等生产加工环节主要由受托方负责，应确保配方、生产工艺、生产设备、包材等由受托方提供的资源符合适用法规的要求、且不侵犯第三方的合法权益（包括保密义务/竞业义务的限制等），尤其是第三方侵权问题是委托生产中的常见争议。
此外，还应防止加工方将委托方提供的配方用于第三方的产品加工过程中。在严格保密义务的基础上，通常还会禁止受托方（无论自行或者通过关联方）在协议期限内进行竞品的委托加工业务，这既是出于保密的考虑，也能起到严格抑制仿冒/假冒品的作用（假冒/仿冒品也视为竞品）。
危机信息共享和应对
由于在食品委托生产模式下，委托方亦面临严格的法定责任，且委托和受托双方常常是绑定担责，某些情形下双方甚至均应承担责任，因此最终确定的产品生产问题定性和“生产者”责任，对委托方也会产生重大影响。
在消费者投诉（包括职业打假人）和政府调查（例如抽检不合格）等危机场景中，既有可能是委托方首先获知相关情况，在这种情形下应要求受托方配合委托方进行相关调查和退换货处置的措施；另一方面，受托方作为实际生产主体也可能首先获知相关情况，在这种情形下应要求受托方先立即告知委托方，然后赋予委托方在危机处理中的主导权，避免受托方处理不当或擅自进行承认或者赔付，造成委托方最终被动担责、以及承担更大的次生影响。
当然，除上述需重点关注的风险点之外，保密和竞业义务、如何科学设计各主体“背靠背”衔接安排和避免窝货风险、信息披露和报告、政府调查和消费者投诉等危机协同应对方面，也需通过高水准的协议安排，进行统筹和细化，防止真空留白区域滋长风险。
03
生产关键环节控制
在生产关键环节控制制度方面，《食品安全法》及其实施条例、60号令及风控清单、以及GB 14881等法规及标准，系统规定了各类食品生产过程中的场所、环境、设施设备、人员等关键要素的基本要求和管理准则。同时，特定食品类型可能同时适用其专项生产卫生规范。
1. 选址、环境和设施设备
对于食品生产企业的落地而言，选址是首要任务之一。除了商业上的考量以外，为了保障食品安全，GB 14881等规定对食品企业的选址提出了一系列要求，且倾向于采用实质性判断的标准，来评估相应污染是否会对食品安全和食品宜食用性存在明显不利影响。
此外，《食品安全法》《食品生产许可管理办法》同时规定，生产场所应当与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离。针对某些特定生产类型（例如餐饮业、小作坊）或食品类型（例如糕点），可能存在更明确的要求。例如，餐饮业应距离污水池、垃圾场（站）等污染源25m以上，并应设置在扩散性污染源的影响范围之外。
环境和设施设备方面，根据GB 14881等规定，厂区、厂房和车间的各区域应合理布局、划分和分隔，避免交叉污染，在关键环节所在区域，应配备相关的文件以落实控制措施，如配料（投料）表、岗位操作规程等。还应注意遵循特定类别食品（比如冷藏冷冻食品等）对环境和设施的额外要求。
典型案例：2024年央视3·15晚会曝光的三家公司用未经严格处理的槽头肉制作梅菜扣肉，且生产车间存在在卫生不合格、其中一家公司虚假标注生产日期等问题，三家公司罚款420万、573.44万、293.76万，均被吊销食品生产许可证，列入黑名单，对法定代表人处收入的多倍罚款。
2. 人员
人员资质审查：例如是否曾因食品安全违法犯罪受到资格罚，且尚未解除禁令？
特定岗位人员配备：例如根据60号令等规定，配置符合要求的食品安全管理人员（食品安全总监与食品安全员），明确并细化其分工与职责；此外，根据《食品生产企业安全生产监督管理暂行规定》，从业人员超过100人的食品生产企业，应当设置安全生产管理机构或者配备3名以上专职安全生产管理人员。
人员健康与防护：例如，根据GB 14881-2013，食品加工人员每年应进行健康检查，取得健康证明；上岗前应接受卫生培训。此外，患特定传染病的人员，不得从事直接入口食品的工作。
人员培训与考核：例如应对食品加工人员以及相关岗位的从业人员进行相应的食品安全知识培训和考核。
04
进货查验、检验及交付
根据《食品安全法》《食品生产经营企业建立食品安全追溯体系若干规定》等规定，食品生产企业应建立完备的食品安全追溯体系，其中的核心和基础，是全程记录和保存质量安全信息，以及确保信息链条的衔接和完整性。
对生产企业而言，法定必须记录的信息主要包括：产品信息，原辅材料信息，生产过程质量安全控制信息，销售信息（包括出厂检验记录），设施和设备信息，人员信息（包括食品安全管理人员的基本信息和履职情况等），运输、贮存、交接环节信息，召回和销毁信息、投诉信息等。相关信息应全面、有效、真实，且应确保不能灭失和无法篡改，信息记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满6个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于2年。
实际上，除确保食品安全的法定责任以外，完备的食品安全追溯体系对企业自身的经营管理也至关重要，可用于确保原料和货流等要素，顺向可追踪、逆向可溯源、风险可管控。
1. 进货查验
根据《食品安全法》、GB 14881-2013等规定，生产企业采购食品原料，应当查验供货者的许可证和产品合格证明文件；对无法提供合格证明文件的食品原料，应当依照食品安全标准进行检验。此外，食品生产企业应当建立和执行食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度，如实记录所要求的各项内容，并按期限要求保存相关凭证。
此外，市监总局出台的《食品安全风险管控清单》针对各类食品相应原辅料控制，提出了针对性的查验项目、查验方式等要求。例如，对于速冻食品的面粉原料，要求定期索取检测报告或抽样送检，对于鲜菜类验收，应每批次进货进行农残检验或索要产品达标承诺书。
值得注意的是，即便相应法规可能未强制要求生产企业将原料每批次送检，生产企业仍应避免完全依赖于原料供应商提供的自行检验报告，在商业上可行的情况下，对于关键原料，建议考虑引入第三方独立机构进行额外每批次或不定期检验或抽检。
典型案例：近期，某省幼儿园铅中毒新闻触目惊心的同时，某知名保健品品牌因蛋白酶“铅含量超标”问题也受到上海市监管部门的高度重视。经查，该公司的蛋白酶产品本身未检出铅，但产品配备的、由第三方玻璃加工厂供应的食用玻璃滴管刻度油墨层含铅，使用过程中最终导致蛋白酶铅含量超标。有关市监部门已立案调查，封存、下架了相关问题产品，且公安部门已对该食品公司涉嫌犯罪行为立案侦查。
2. 出厂检验和交付
根据《食品安全法》等规定，食品生产者应通过自行检验或委托具备相应资质的食品检验机构对原料和产品进行检验，并建立食品出厂检验记录制度。
交付听起来简单，但在实际商业链条中，交付环节因为存在多样化灵活安排、且与风险和责任转移相挂钩，常常会成为“控制”链条的薄弱环节。尤其是对于生产企业而言，运输和交付控制作为其法定义务，无法通过合同约定进行完全摘除。
尤其是在委托生产模式下，生产完成的产品通常由受托方直接交付给指定经销商（第三方主体），交付及验收（包括外观瑕疵及隐蔽质量问题等）、以及相关的食品安全责任划分，极易引发争议。无论是委托方还是受托方，均应对验收方式、承担责任的条件和责任范围、产品交付时的初步验收与后续产品质量责任之间的衔接、责任和风险的转移节点等问题进行明晰约定。
05
标签和包材
1. 标签
贴标作为食品生产环节的尾声，虽然并不直接影响食品本身的安全性，但却承载着重要的信息披露和宣传展示等法定和商业功能。
从品牌方角度，尤其是在委托生产的模式下，应确保对于商标使用、产品标签、产品包材等物料的事先审批和确认权限，并同时确保受托方作为实际生产方以及对于行业规定的深入了解，所应承担的必要责任。
值得关注的是，2025年3月14日，市监总局出台《食品标识监督管理办法》。2025年3月27日，国家卫健委与市监总局发布了新修订的《GB7718-2025食品安全国家标准 预包装食品标签通则》以及《GB28050-2025食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》。这三部标签标识领域的核心规则将于2027年3月16日同步生效，新规则给予企业足足近两年的过渡期。过渡期的长度，足见本次规则变更力度之大。我们在近期发表的《重写宣发游戏规则——食品标签标识重磅新规的解读和应对》中，亦对三部重磅新规进行了全面解析。
2. 包装
除了包材本身的合规性，还应留意过度包装问题，尤其是针对琳琅满目的节庆食品类礼品，高端大气的包装常常是赛道卷赢的关键，但也极易因过度包装的问题面临下架整改等责任风险。
2021年8月，我国修订发布了《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350-2021）强制性国家标准，并于2022年专门针对月饼和粽子的过度包装问题，制定发布了GB 23350-2021的第1号修改单，于2024年制定发布了第2号修改单，对茶叶等产品的相关包装要求进行了修改完善。新标准规定了包装空隙率、包装层数和包装成本要求，以及相应的计算、检测和判定方法。此外，2023年，《限制商品过度包装要求 生鲜食用农产品》（GB 43284—2023）出台，对生鲜食用农产品的过度包装问题进行了规范。
食品生产企业在设计包装时，应留意遵守相关国标对产品包装的空隙率、包装层数和包装成本等要求，避免在花费高昂成本吸引消费者“买椟”后，却不得不承担召回和整改等处罚，被迫“还珠”。
06
合规建议
1. 责任“自担”与“划界”
法定义务永远是食品生产经营者必须面对和承担的底线。这些强制法定专门义务及相应责任，无法通过合同约定摘除。即便是在委托生产等将实际工作“外包”的模式下，委托方亦无法实现“彻底躺平”。因此，作为整个食品行业监管的核心主体，食品生产者必须建立起清醒的责任意识，全面准确了解和履行各项义务。
与此同时，在法律允许的前提下，各主体之间的协议安排对后续责任认定、风险和损失承担起关键作用。食品生产企业在上下游协议中要尽可能明确责任边界，尤其应考虑到的风险点是第三方主张而带来的赔偿责任问题（包括下游经销商索赔、消费者索赔、第三方侵权等主张、行政处罚等），以及相应的追溯和追偿机制。一方面，这将影响食品安全责任方、尤其是首要担责方的认定，另一方面，关系到一方能否向其他方追偿、如何追偿的问题（结合双方协议与过错程度等）。
2. 常态化内控自查
60号令和相继出台的风控清单，以及近期刚刚出炉的《国务院食安委关于推动建立完善生产经营单位食品安全风险隐患内部报告奖励机制的意见》，明确体现了“在最小工作单元”精准管控风险的监管理念。
企业日常经营中的各项内规建立和实施，不仅是遏制和防范风险的应有之义，同时，也能在危机时刻成为有力抗辩。一旦发生任何食品安全问题，监管部门必定会核查各项内规的建立和执行情况。
需落实的各项法定义务，包括进货查验、索证索票、过程控制、追溯机制、主体责任、召回义务等等，从法律责任和意义角度，已不仅仅是出于行政范畴的监管要求或民事范畴的义务约束，更是避免和防范刑事责任风险的应有之义。在日常经营中落实自身的各项义务和责任，能够为食品企业在危机时刻赢得更多抗辩空间，极大降低触发刑事责任的可能性、或是能够力争减轻行政或刑事责任。
3. 审慎积极纵向监督
食品生产位于食品安全监管体系的枢纽地位。风险可能并非来源于生产过程本身，而可能产生于上游提供的原辅料、配方，以及下游的运输、贮存和销售环节，但一旦出现问题，生产者（尤其是如果同时作为品牌方）几乎无法“独善其身”。
因此，对于上下游主体，生产者的各项查验、监督义务必须到位，甚至应在法规缺位或底线要求的基础上，且在商业上可行的情况下，尽可能更严格和精准执行，避免“城门失火，殃及池鱼”。
业务领域：外商直接投资、并购、境外投资和一般公司业务
陈兵律师曾独立承办或牵头参与了一系列交易项目，为众多跨国公司和国内大型企业提供高质量法律服务和问题解决方案，服务的内容具体包括从交易方案的设计拟定、交易决策的参与、项目谈判、交易文件的制定及实施、以及公司的运营。
邱婕
主办律师
公司业务部
