引文参考格式：聂海峰.留抵退税地方分担机制的财政收入影响分析[J].经济学报,2025,12(01):115-133.
专家点评：
文章研究了省和省以下留抵退税分担机制对各级政府财政收入的长期影响，属于增值税留抵退税相关的文献，研究主题重要。文章主要借助一个模拟增值税留抵退税分担机制的理论模型，分析发现省级留抵退税分担导致省际税收转移，部分省份所采用的省以下分担机制会额外导致省内税收转移，研究成果有助于理解当前的留抵退税分担机制对各级政府财政收入的影响，具有一定的理论和实践价值。
作者信息
聂海峰
中山大学岭南学院
长 摘 要
研究背景
增值税是进项抵扣方式征收的流转税，当上游企业和下游企业不在同一个地区时，在留抵退税时上游销项征税和下游进项留抵退税影响两个不同的地方政府。为了减轻留抵退税对地方政府的资金压力，国发〔2019〕21号文出台了省级地方留抵退税分担机制：增值税留抵退税地方分担的50%部分，15%由企业所在地分担，35%由各地按增值税分享额占地方分享总额比重分担，该比重由财政部根据上年各地区实际分享增值税收入情况计算确定。具体操作时，15%部分由企业所在省份直接退付，35%部分先由企业所在地省级财政垫付，垫付少于应分担的部分由企业所在地省级财政通过调库方式按月调给中央财政，垫付多于应分担的部分由中央财政通过调库方式按月调给企业所在地省级财政。
各省结合省以下增值税收入分享机制，也各自出台省以下增值税留抵退税分担机制。由于基层市县出现退税压力较大的情况，留抵退税资金的财政分担机制是当前政策关注的重要焦点。2021年，多位政协委员提出了进一步完善留抵退税分担机制的提案，财政主管部门在公开答复表明要坚持完善当前留抵退税分担机制。因而，分析增值税留抵退税财政分担机制是完善财政体制和健全增值税税制的重要内容。
研究内容
对于增值税的性质，文献中存在两种不同的观点，一种观点认为增值税是对消费的征税,企业只是垫付税款；另一种观点认为增值税是以商品和劳务在流转过程中的增值额作为计税依据而征收的税收。这两种观点使得对于留抵是否应当退税成了一个争议的问题。根据增值税性质的两种观点，会产生关于留抵的性质的两种冲突的看法：一种看法认为留抵退税是对占用企业资金的退还。增值税留抵税额是纳税人已缴纳但未抵扣完的进项税额，留抵税额是政府对企业流动资金的占用。在此观点下，留抵退税分担主张“谁征税谁退税”。另一种看法认为留抵退税是对企业的优惠。增值税是对企业增加值征收的税收，留抵税额只是企业进项税额的抵扣凭据，应当通过结转下期在企业实现增加值时抵扣，留抵退税是对企业流动资金的补贴和优惠。
本文建立价值链模型分析了留抵退税对政府收入的影响。通过建立跨期价值链模型，从税收原理上比较了营业税、销售税和增值税，厘清了留抵结转下期和留抵退税时增值税的不同性质。当留抵结转下期时，增值税的实际税基是生产和消费过程中的增加值，这时的增值税是对中间生产和最终消费的税收，企业和最终消费者都负担增值税。当留抵退税时，增值税的实际税基是最终消费，这时增值税等价于只对最终消费征税的销售税，对中间生产是中性的，只有最终消费者负担增值税。因而，留抵结转下期还是当期退税的税务处理方式影响增值税的性质。认为留抵退税是退还占用企业资金是出于增值税只对最终消费征税的角度。如果将增值税看作是产业链上生产和消费过程中对实现的增加值的税收，留抵退税是给与企业的递延纳税和实现增加值的风险分担补贴。
从跨期动态的角度来看，留抵退税是给与正常经营企业的一种递延纳税优惠。留抵退税减少了企业下期可以抵扣的进项，政府在企业下一个纳税期可以收回对企业的退税。相对于结转下期，留抵退税减少了政府收入，政府承担了退税额的利息成本和风险贴水。当前留抵退税分担办法在地区之间分担了留抵退税的资金成本和风险成本，但是也使得地方政府的当期负担和未来收益出现了差异。由于留抵退税递延纳税未来跨期回收的性质，当企业所在地政府留抵退税额占全国留抵退税额的比例和上年增值税地方实际分享比例不一致时，就会由于留抵退税产生横向跨期税收转移。利用2018年全国重点税源企业的期末留抵税额数据模拟分析表明，当留抵退税达到万亿规模时，地区之间的税收转移可能达到千亿规模。在这个意义上，留抵退税分担机制是鼓励留抵退税的地区间横向转移支付机制。
省以下留抵退税分担机制是适应省和市县的增值税分享办法，协调中央和省的调库机制建立。分析11个省市的留抵退税分担机制表明，省以下留抵退税分担机制主要有三种模式：第一种是在省以下分担本省35%部分的全国应分担额，第二种是在省以下分担中央调库额，第三种是省以下引入二次分担机制。省以下分担机制在省内降低了留抵退税企业所在地退税的资金负担。从跨期动态来看，省以下留抵退税分担机制中第一种和第三种模式会由于省以下留抵退税占比和增值税实际分享比例不一致引起省内税收转移。因而部分省市的省以下留抵退税分担机制也会产生省内地区之间的跨期横向转移支付。
本文的价值链模型可以看作是基于交易的留抵退税分析，与基层部门留抵退税的实务也是相吻合的。留抵退税是增值税税务风险管理的重要内容，退税风险是影响政府财政收入的重要因素。退税的风险和退税后的回收期对应的利率，以及省以下财政体制，都是留抵退税影响基层政府长期财政收入的因素。文中提出的公式可以用于留抵退税对政府长期财政收入的影响进行评估。
政策启示
增值税是对实现的增加值的征税和对最终消费的征税两种观点，对于留抵退税的分担机制也有不同的含义。从增值税是对实现的增加值征税的观点来看，留抵退税是为了经济发展而给与企业的递延纳税优惠，从权责一致的角度来看，留抵退税应当全部由企业所在地负担，企业所在地退税的资金流动性问题的解决可以通过发行债券或者中央和省共同出资设定留抵退税调节基金。从增值税是对最终消费征税的观点来看，留抵退税是税务机关将占用企业的预缴税的退还，是实现增值税只对最终消费征税的税制设计要求。跨地区交易的留抵退税资金负担问题，是由于地方增值税归属的生产地原则和留抵退税不一致引起的。通过实现消费地原则分配地方的增值税由企业所在地负责留抵退税，可以解决留抵退税资金负担问题。两种观点都要求由企业所在地负责留抵退税，只是对于企业所在地的资金来源有不同的建议。因而，留抵退税分担机制的进一步完善依赖政策设计者对增值税性质的看法和理念，以及对现实约束的权衡。
留抵退税跨期递延纳税的性质提供了完善留抵退税分担机制的思路：留抵退税对基层政府短期内存在财政资金周转压力，对基层财政收入的长期影响可控。针对留抵退税退付困难地区的基层政府，通过中央或者省级财政部门加强国库调款支持力度，适当延长库款垫付调回周期，减轻基层财政资金压力。对于财力困难地区和地方债务高风险地区，可以适当调整省级和市县级的留抵退税分担比例，缓减退税引起的基层地方财政资金周转困难。通过政府间财政资金分享分配，减少由于基层政府财政收入压力引起留抵退税拖延。通过提高基层政府财政资金管理能力完善增值税留抵退税分担机制，落实留抵退税政策，增强企业获得感，促进经济高质量发展。
