孙树强
财政与政府相伴而生。就如个体家庭面临着柴米油盐酱醋茶问题一样，任何一个政府都被如何获得财政收入和实施财政支出问题所困扰。如果财政收入与支出相比较为充裕，政府就有很大的转圜空间，在很多方面也就会有辗转腾挪的余地。但不幸的是，对于政府来说，入不敷出似乎更为常见，左支右绌是政府经常面临的窘境。
作家郭建龙在《财政密码：中央王朝的财政与兴亡》一书中从财政视角重新审视了我国古代封建王朝的发展历程，该书以财政问题为抓手把握王朝兴替的历史脉络，通过梳理财政制度线索，寻找王侯将相之外的深层演变逻辑。作者以严肃的史料为依据，以历史发展的时间维度为叙事顺序，以通俗易懂的方式讲述财政在封建王朝中的地位和作用。这让观察历史有了很多维度，就如作者在前言中所说，懂历史的人可能对经济了解不多，懂经济的人却又对历史的挖掘不够，从经济的角度窥探历史会发现很多有意思的现象和规律。《财政密码》并不是一本新书，2017年曾以另外的书名（《中央帝国的财政密码》）出版过。如果从一切历史都是现代史的角度看，经过八年再读此书还是有新的收获。
影响中央集权与分权的财政因素
在传统印象里，我国古代社会似乎存在一股趋向统一的力量，所谓分久必合是也。但这种印象在秦朝末年可能并不正确，虽然秦朝结束了战国时代诸侯争霸的混乱，但秦末楚汉博弈的结果并不是必然走向中央集权。作者认为，楚汉相争并非是谁当皇帝的争斗，而是两种道路的选择：一种选择是回归类似于战国时期的诸侯模式，另一种则是独特的大一统王朝；只不过最后刘邦获得了胜利，选择了中央集权这条道路。
在项羽的政治蓝图中，他所建立的新秩序是另一个诸侯时代，当时获得分封的诸侯也是这么认为的。项羽杀掉子婴推翻秦朝之后，起义军将领在项羽的主持下瓜分天下，各自称王，项羽则自封为“西楚霸王”，而不是选择登基做皇帝，要求其他诸侯臣服于自己。此时，“霸王”不含贬义，而是一个令人羡慕的称号，承担着维持诸侯国之间秩序的责任；但霸王并不干预诸侯国的内政，只是在需要的时候承担“警察”的角色，做一些调停、裁决的工作。那么，为什么当时的人们不追求建立大一统的王朝，反而盼着回到诸侯国模式呢？
作者给出的答案似乎出乎意料，在当时的人看来，组织一个疆域广阔的大国是不可能的事。在秦代以前，人们已经习惯了诸侯国的存在，对他们而言，这种诸侯分立的状态只不过短暂被秦朝中断，而且秦朝也并不成功，不是值得向往的模板。究其原因，维护一个大一统王朝的稳定需要付出较大的经济成本，而对于以农业为主的社会来说，经济产出弹性较小，增加政府收入就会挤压民生空间，严重时还会导致社会的混乱，这就产生了一个非常现实的矛盾。在封建王朝初期和社会较为平稳时期，这个矛盾不是很突出，但随着王朝官僚系统膨胀或出现外部冲击，财政矛盾就会凸显出来，甚至会决定一个朝代的生死存亡。因此，从财政的角度看，封建王朝兴衰更替的历史也是财政丰裕和枯竭循环往复的历史。
马邑之战的财政意义
在我国古代的战争史中，发生在汉武帝元光二年（公元前133年）六月的马邑之战（马邑为现山西朔州）似乎并不广为人知，甚至马邑之战中的汉朝和匈奴双方并没有实质性接触，战役以匈奴发现汉朝设计的陷阱之后的撤退和汉朝的无功而返结束，但这场战役拉开了汉朝和匈奴彻底决裂的序幕，从此双方进行了连绵不绝的恶战。兵马未动粮草先行，战争对汉朝的财政造成了非常严重的冲击，汉武帝不得不广开财源，开创了多种汲取财政收入的方式，也对民间经济造成了极大挤压。汉朝之后的各个朝代，在有关财政的各种变法和新政之中，都或隐或现地可以看到早期汉武帝财政实践的影子。
《史记》中《平准书》一文详细整理了汉武帝增加财政收入的各种手段，李洁非在《古史六案》一书中进行了归纳，概述如下：一是“入物者补官，出货者抵罪”，即献出财物或可补官或可抵罪，司马迁评曰：“兴利之臣自此始也”。二是“募豪民田南夷，入粟县官，而内受钱于都内”，即征发民众去南夷屯田，这里的重点在于如果“豪民”出钱出物，就可以换取免征南夷种田。三是“募民能入奴婢得以终身复，为郎增秩，及入羊为郎”，意思是献出奴婢者可以获得某种特权，如果是郎这种小官，献出奴婢可以提高俸禄等级，普通民众献出羊则可以被授为“郎”。四是“请置赏官，命曰武功爵。级十七，凡三十余万”，这里说的是出售武功爵这一荣誉职衔，遇有补吏的机会，买爵者可以先除（优先任命），卖官鬻爵粉墨登场。五是“于是天子与公卿议，更造钱币以赡用”，直接打起了货币的主意，以增发货币补贴财用，汉武帝始矣。六是“以东郭咸阳、孔仅为大农丞，领盐铁事”，对盐铁实施政府专营，禁止民间铸铁煮盐，违者“釱左趾，没入其器物”，在其他朝代还对除了盐铁之外的很多物资实行了专营。七是“算缗钱”“算轺车”，“算缗钱”是对家庭一般财产征税，“算轺车”是对家庭财产的特定项目征税。八是树立卜式为典型，卜式是河南的大畜牧主，在汉匈战争爆发后，他主动捐出一半家产资助战争，汉武帝派人问卜式，是想做官还是想赎罪，卜式回答都不是，他表示：“天子诛匈奴，愚以为贤者宜死节于边，有财者宜输委，如此而匈奴可灭也。”汉武帝以卜式为榜样，希望更多人效仿，捐献财产。九是“告缗钱”，这条措施在一定程度上因卜式而起，“天子既下缗钱令而尊卜式，百姓终莫分财于县官，于是告缗钱纵矣”，由于居民财产较难统计，甚至为了避税故意隐瞒财产，导致第七条所说的算缗钱很难征收，于是政府就鼓励相互告发。据记载，“中家以上大抵皆遇告”，结果就是百姓争相把钱花掉，不敢积蓄，也无心留作殖产之资。十是置均输，由中央政府设置运输官，将以物品形式征收的税收运回中央政府，或以高价卖至他地获得财政收入。十一是置平准，即设置官方仓库，储存物资平抑物价，这种做法的初衷是好的，但很容易变形走样，官方为了获取更高的收入囤积居奇，反而导致物价飞涨，成为政府敛财的手段。十二是“令民能入粟甘泉各有差，以复终身，不告缗”，“甘泉”指汉武帝时期的一个粮库，民众如果向政府提供粟米可以终身免受告缗，收到了非常好的效果，国家的两大仓库太仓和甘泉，在短短一年之内就实现了“仓满”。
汉武帝所实施的各项财政举措目的就在于提高收入规模，后代很多所谓的新政、变法目的无外乎降低财政支出、提高财政收入。太阳底下无新事，汉武帝把能够想到的、能够实施的手段都用了，后期各个朝代的很多财政措施都可以看到汉武帝的影子。名将之福，小民之苦，汉匈之战中名将辈出，闪耀历史，但普通百姓却备受压榨、生计维艰。
经过多年战争，汉武帝认识到了连年征战对民生的挤压，在晚年有了一次重要反思。汉武帝征和四年（公元前89年，距汉武帝去世仅有2年），搜粟都尉桑弘羊以及正副宰相联名奏请，在轮台（今属新疆）遣卒屯田，但汉武帝却诏旨回应道：“今请远田轮台，欲起亭隧，是扰劳天下，非所以优民也。今朕不忍闻……当今务在禁苛暴，止擅赋，力本农，修马复令，以补缺，毋乏武备而已。”罢田轮台是汉武帝最后一项重大决策，代表着对前期征战政策的改弃，也意味着大政方向的重要转变。汉昭帝时期，贤良、文学代表与桑弘羊针对汉武帝的各项政策得失进行了一次辩论，桓宽将这次辩论整理成书，就是我们现在能够看到的《盐铁论》。
隋唐宋元明清的财政实践
隋朝结束了三国两晋南北朝的混争局面，社会再次走上了统一的轨道。隋文帝时期，为了保证政府收入，对土地和户籍进行了严格核查，基层官员甚至为了迎合皇帝而造假。据记载，隋朝的耕地面积达到了令人震惊的19.4亿亩，换算成现在的面积为21.3亿亩，而我国在2023年的耕地面积也达不到这个数字，可见当时土地数据夸大的程度。作者在书中认为，隋朝之短命，有很大一部分原因是高效的财政效率、充足的财政资源使隋炀帝可以大肆挥霍，开通运河、进行远征，对百姓造成了沉重负担，导致隋末农民起义迭起，最终结束了隋朝的统治。或许我们可以把这种现象叫做“财政诅咒”，高效的征税制度反而成为朝代走向灭亡的导火索。从这里我们也可以看出，封建王朝在征税上面临一个困境：既不能让户籍和土地统计过于混乱，以致无法征税，导致政府的崩溃，又不能让统计过于明白，否则征税必然过度，造成民间经济的凋敝。
唐朝似乎吸收了隋朝征税过苛的教训。《贞观政要·辩兴亡第三十四》记载，唐太宗曾对黄门侍郎王珪评价隋朝的制度：“炀帝恃此富饶，所以奢华无道，遂至灭亡。炀帝失国，亦此之由。凡理国者，务积于人，不在盈其仓库。古人云：‘百姓不足，君孰与足？’”与隋朝相比，唐朝在财政上的一个特点是对土地和人口统计的不甚清楚，征税也效率不高，这既导致中央政府财政收入不足，也给社会经济留下了一定的发展空间，更为后期朝代命运走向埋下了伏笔。
由于中央政府财政收入不足，唐朝采取了一种奇怪的养官制度，让基层政府自我经营：皇帝给各个政府部门一定的土地和货币，要求政府自己将土地出租，将货币放贷，从而在财政上实现自给自足。由于政府在出租土地和放贷上并不专业，经常出现出租土地收不到租金，放贷损失本金的情况，为了解决这个问题，甚至专门设立了一个管理货币放贷的职位“捉钱令史”。读唐朝历史时，有一个皇帝会让人很疑惑，那就是唐玄宗。唐玄宗前期实现了唐朝的盛世，后期却直转急下，差点让唐朝走向终结，之所以出现这种现象，与财政有较大关系。唐玄宗后期，为了应对边境少数民族的挑衅，将地方的财权、军权、官员任免权都放手给地方，从而加强了节度使的权力，为最终的安史之乱埋下了祸根。节度使这一职位在唐高宗时期就已设立，当时并不是一个正式官职，而是负责协调各方关系的临时性职位。唐玄宗则做实了节度使的职位和权力，最终形成了尾大不掉的局面。唐德宗时期，为了对付藩镇叛乱，甚至试行了早期的“国债”，即向长安的商人借款，并约定战后还款，但人们基本不相信政府，所以这种方法并没有起到效果。
北宋时期，虽然在一定程度上实现了政权的统一，但周边的少数民族威胁不断，时常发生的边境冲突也会拉紧宋朝的财政神经。为了解决财政收支紧张问题，宋朝发生了两次最有名的改革：一次是宋仁宗庆历年间由范仲淹主持的庆历新政，由于官僚阶层的抵制，最终不了了之；一次是宋神宗时期王安石主持的变法，轰轰烈烈推行，但效果褒贬不一，甚至有人将北宋的灭亡归因于王安石变法。庆历新政和王安石变法的目的都在于解决财政紧张问题，但方向则完全相反，庆历新政主要在于减少财政支出，通过解决冗员、冗兵、冗费问题来化解财政困境，这就会触及既得利益者的蛋糕，阻力极大，各项措施无法推行下去。在我国历史上，绝大部分改革都是为了增加财政收入，只有少数改革是为了缩小政府规模，庆历新政就属于后者。
王安石变法的各项举措的直接指向是增加政府收入，如均输法、青苗法、市易法等。在创设“制置三司条例司”时，宋神宗有一份诏书可以清晰地表明变法的目的：“朕以为欲为天下于治，必先富之而为也。令县官之费不给而民财大屈，虽焦劳乎异日之间，其将何所施哉！特诏辅臣置司于内以革其大弊，而使美利之源通流而不竭。”李洁非在《古史六案》一书中探讨了王安石变法的是非，指出宋代农民起义成规模者只有方腊和宋江，都爆发于王安石变法之后，难道只是巧合？王安石变法的本义在于增加政府财政收入，但由于行之太苛，结果怨声载道，人民深受其苦。朱熹曾评论王安石变法：“医者治病，其心岂不欲活人？却将砒霜与人吃，及病者死却云我心本欲救其病，死非我之罪，可乎？介甫（王安石，字介甫）之心固欲救人，然其术足以杀人，岂可畏非其罪？”王安石之后，宋徽宗时期的蔡京也曾进行了一系列财政改革，甚至有论说认为，王安石的做法为蔡京一类人的滋生提供了土壤与气候。宋朝为了获得财政收入，除了采取常规的征税等手段，金融创新也层出不穷，盐引、钱引轮番登场。
在我国历史研究中，元朝的存在感不是很强。在近百年的统治期间，元朝一直没有出现像其他朝代那样的经济繁荣时期，除了缺乏行政管理经验、政治架构过于简单之外，还与财政制度过于粗暴密切相关。在历史教科书中，元朝呈现的面目是对百姓极尽压榨之能事，《明朝那些事儿》中写了这样一段话：“从赋税到徭役，只要人能想出来的科目，都能用来收钱，过节要收‘过节钱’，干活有‘常例钱’，打官司有‘公事钱’……那我不出去还不行吗？不干事还不行吗？那也不行，平白无故也要钱，要收‘撒花钱’。”可想而知，民众被这样一系列搜刮之后，生活之困顿会到什么状态。元朝末年，丞相脱脱为了振兴元朝，实施了我们现在所熟知的凯恩斯主义政策，即通过政府大规模支出的方式来带动经济发展。这种做法的初衷是没什么问题的，有问题的是当时元朝政府并没有钱可花，病急乱投医，采取了印制钞票的方式来支持财政支出，最终导致了民间经济混乱和金融崩溃。脱脱政策的教训是：一个富有进取心的政府往往会大手大脚地花钱，这就导致它必须尽可能地捞钱，而捞钱最简单的方法就是加税和印制钞票，这最终将导致经济衰退甚至崩溃。如果这件事发生在朝代中前期，后果可能是经济抑制和社会衰退，而如果发生在朝代末期，就是直接的崩溃。
明朝的财政严重依赖土地，设定了严格的户籍和土地清查制度，但由于制度执行逐渐弱化，到明朝中后期，户籍与土地已经无法查清，这也导致财政收入出现了问题。万历初期，张居正为了整顿财政，采取了一系列举措，包括我们所熟知的一条鞭法、重新丈量土地等，取得了一定的效果，短暂实现了中兴，但随着张居正的故去，明朝又回到了原来的轨道上。明朝的制度非常僵化，在一个盘根错节、处处受限的制度框架下，即使张居正也只是进行了一次小小的挣扎，将社会从失控中向回拽了一小把。万历后期以及之后的几位皇帝，随着战争的开启和农民起义的爆发，税收的暴风骤雨再次降临到百姓头上，明朝也在一片加税声中走向了灭亡。
谈到明朝后期的财政问题所产生的后果，不能绕过的一个人就是李自成。为了节省财政开支，崇祯决定裁撤驿站，而李自成就是陕西米脂县银川驿站中的一名工作人员。失业之后，由于债务纠纷、家庭变故等原因，李自成走上了起义道路，并最终推翻了明朝。明朝还面临一个其他王朝经常出现的问题是冗员，这也对财政造成了很大负担：“宗室之藩，官吏之冗，内官之众，军士之增，悉取给其中。赋入则日损，支费则日加。”据《明史》记载，洪武时期全国官员加起来只有2.4万人，到100年后的明宪宗时期（1465-1487年）武职已经超过8万人，文武官员总共有10万多人。除了官员之外，朱姓的各种宗王也占据了大量的资源，嘉靖年间（1522-1566年）宗王的禄米达853万石，超过全国供应北京粮食（约400万石）的2倍。
清朝前期继承了明朝的一条鞭法，做到了税制简单，征收方便。在鸦片战争之前，清朝财政总体上比较稳健，即使鸦片战争对清朝的财政冲击也不大，甚至由于国外技术和商品的使用，推动了经济发展，对财政还有一定积极意义；另外，由于海关的打开，对外贸易额直线上升，关税成为政府财政收入的重要组成部分。咸丰末年，海关关税只有490余万两，同治末年增至1140余万两，光绪十三年（1887年）增至2050余万两。太平天国对清朝的财政造成了较大冲击，财政也开始了近代化历程，在以农业税为基础的背景下，向工商业税收转型，并且利用信用工具来筹措临时性开支。例如，在太平天国时期，苏州、松江、太仓道地方政府向洋商借款12770万两（含本息），第二次鸦片战争时期，两广总督黄宗汉在与英法联军作战时缺乏经费，又向美国的旗昌洋行借款32万两白银，月息六厘；左宗棠西征期间，向上海洋商、汇丰银行等机构共借款约1600万两白银，最高年息近10%。甲午战争、庚子之乱之后，清朝财政状况持续恶化，赤字非常严重，而此时清朝离命运的终点只有一步之遥。
封建王朝的阿喀琉斯之踵
在《栾城集：上皇帝书》一文中，苏辙认为：“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”在我国封建社会，税收的主要来源是土地和农业产出，虽然也有人头税、财产税等税种，但只是起到补充作用，由于耕地面积和单位产出弹性很小，增加税收必然会改变蛋糕的分配格局，造成人民的生活困苦。在封建王朝的统治之中，只要有一次危机瓦解了国家的财政，那么政府就必须开辟新的非正规渠道来增加财政收入，从而造成社会上新的不稳定。一个国家一旦陷入到这个漩涡里，就会越来越混乱，形成恶性循环。可以说，财政问题是我国封建王朝的阿喀琉斯之踵。
封建王朝还有一个重要的趋向是，随着朝代的发展演进，冗官、冗军、冗族（即依赖财政的皇族人口膨胀）问题越来越突出，官僚机构作为整个王朝的维稳系统会变得越来越庞大，让古代的农业社会逐渐负担不起。“冗吏耗于上，冗兵耗于下，此所以尽取山泽之利而不能足也。”这里的症结在于农业经济作为税收的根基弹性较小，但财政支出的弹性却很大，如果两个弹性脱节，财政问题就很容易向社会问题演变，导致社会不稳定，甚至引发朝代走向灭亡。
财政问题似乎是封建王朝一个难以自我修复的致命弱点，财政的崩溃不仅是经济失败的集中体现，也是政治和社会秩序瓦解的前奏。一旦财政崩溃的导火索已经引燃，即使有人想要振衰起弊，也很难扭转朝代走向衰落的惯性，必须通过一次大的社会演变来出清原来的积弊和问题，并再次走上一个新的历史循环。
在古代农业社会，税收越多，留给百姓的就越少，在一定范围内税收的激励约束作用不大，毕竟百姓还要生存，不会因为税收高一点就放弃耕种土地。但在现在商业社会，税收则是一种非常强的激励约束机制，税收高低会直接影响市场主体的选择和资源配置。供给学派甚至认为，以税收为杠杆，可以直接撬动经济的产出水平。也正因为如此，现代政府很少征收极高的税率，除非要抑制某一个领域的发展。与历史相比，现代政府有债务工具可以运用，对税收的即时依赖没有那么强；而从政府长期存续的角度看，偿还债务的约束也没有那么紧，这就使得现代政府财政支出有较大的作为空间。
