来源：清华金融评论
文/外交学院国际经济学院院长欧明刚
作为布雷顿森林机构的多边开发银行，世界银行已从一个单一的机构发展成为一个多边开发集团。80多年来，世行顺应时代的需要做出了多轮改革。特朗普重返白宫后，其单边主义的行为对世界银行的改革进程的推进和目标的实现可能会造成阻扰。同时，考虑到当前不稳定的国际形势，世行正在进行的有关变革的效果也值得观察。
作为布雷顿森林机构的多边开发银行，世界银行已从一个单一的机构发展成为一个多边开发集团，包括国际复兴开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）、国际金融公司（IFC）、多边投资担保机构（MIGA）和国际投资争端解决中心（ICSID）。80多年来，世行顺应时代的需要做出了多轮改革。由于美国持有世行的一票否决权，世行行长由美国人来任命，因此，世行的重大改革大多是由美国发起和推动或得到美国认可的。但美国政府的更迭自然会对世行改革产生溢出效应。发轫于新冠疫情并由2023年拜登政府任命的彭安杰（Ajaypal Singh Banga）行长推动的世行改革正在逐步实施之中，但特朗普政府关于世行的看法有所不同，相应改革能否按期推进不得不引起各方的关注。
世行改革的主要内容
近年来，公共卫生危机的出现、地缘冲突的加剧、气候问题的严重、粮食安全等全球性挑战直接影响2030年全球发展议程目标的完成和世行双重目标的达成，作为最大的多边开发银行，世行不得不回应这些新的挑战，也面临着新的任务。同时，随着亚洲基础设施投资银行和新开发银行的平稳运行及其对全球发展的影响越来越大，美国出于中美博弈的考虑，不得不重新发挥世界银行的作用而推动了世行新一轮改革。这场改革，围绕着愿景使命的调整和扩大，在构建提高机构运营效率、增强财务能力、动员私营部门资源等领域进行全面的改革，试图重塑世行在应对全球性议题中的角色。
愿景与使命的调整和扩大。2023年初，世界银行发布《世界银行集团使命、业务和资源演进：路线图》，明确了具体改革内容，提出了扩大世行愿景和使命的必要性，经过几个月的讨论，2023年秋在摩洛哥马拉喀什举行的世界银行年会上，世行的愿景由“免于贫困的世界”改为“在宜居星球创造一个免于贫困的世界”，相应地，其使命被由“消除绝对贫困，以环境、社会和财务可持续的方式促进共享繁荣”改为“在宜居星球上消除绝对贫困，促进共享繁荣”，“宜居”一词将应对全球挑战内嵌于这一使命中。
根据世行的解释，所谓宜居星球就是一个人们能够实现繁荣的健康和可持续星球，并体现在计分卡应对全球挑战的多元指标中。其中，关注气候变化成为重要内容。早在2022年底，世行就公布了气候融资改革的“路线图”，此举旨在将气候变化融资置于核心位置，同时将全球公共产品供给（如碳定价机制、气候预警系统）纳入国家项目融资框架，并通过优惠利率贷款激励气候行动。
财务模式的创新。为了回应气候融资的巨大资金需求以及其他挑战带来的需求，世行将在国际复兴开发银行的融资能力增加1000亿美元。为此，一是世行将其资本充足率（股权与贷款的比例）从20%下降至19%，即在不增加股东负担的情况下，通过提高银行的杠杆率，每年能释放出40亿美元用于气候变化减缓和适应项目，占目前世界银行每年贷款总额的近15%。
二是通过私人资本动员（PCM）和国内资源动员（DRM）两项机制发挥市场力量。世行集团将通过加强与私人资本提供方合作和营造有利环境来支持私营部门发展，吸引私人资本的投入。通过政府和市场的双轮驱动，世行可以寻求更多的资源（包括公共和私人资源）来支持各国实现其可持续发展目标。这些措施可能有助于IBRD的融资能力在未来10年最高增加500亿美元，同时继续保持IBRD的AAA评级、长期财务可持续性和优先债权人地位。世行集团于2023年6月启动了私营部门投资实验室，旨在确定可再生能源的投资障碍和可能的解决方案。2024年4月，11个国家宣布承诺为“投资组合担保平台”、混合资本机制和新的“宜居地球基金”提供资金，总计达110亿美元，按照6~8倍的杠杆，可以撬动700亿美元左右的资金。
三是启动增资。早在2018年，世界银行集团成员国达成了一项历史性协议，为国际复兴开发银行和国际金融公司进行增资。IBRD增资75亿美元的实缴资本、526亿美元的“待缴资本”，使其总贷款能力在几年内增加约1000亿美元。IFC增加55亿美元的实缴资本。同时，成员国同意进行一项股份结构调整，从而使IBRD的股权结构和投票权结构更能反映当前全球经济格局的变化（特别是新兴市场和发展中国家经济权重的上升）。
根据计划，该增资应在2025年内完成。在全球发展援助整体不足的情况下，为低收入国家（目前有78个符合条件的国家）提供优惠融资的国际开发协会扮演着重要角色。为了确保国际复兴开发协会的融资能力，2024年启动第21次增资，计划使融资规模达到1200亿美元，到2024年底完成237亿美元的捐助承诺，按照其杠杆倍数，从而使融资能力达到1000亿美元规模。其中，中国政府也承诺了15亿美元的捐助。2025年以来不少国家做出了捐款承诺，为完成既定目标增添了希望。
运营模式的变革。一是提高贷款运营效率。世行集团强调“一个世行”，加强集团内的协调合作，统一政策，达到协同效应。继续提高内部运营流程效率，并评估推动改革所需的资源。彭安杰行长在2023年世行年会的发言中提到，一个项目从审批到使用的时间长达27个月。近年来，虽然世行集团贷款额和项目规模都有所扩大，但从项目概念到董事会批准时间、从批准到首次支付时间都有所缩短。
二是加强联合融资标准的一致性。2025年2月，世行还与亚洲开发银行签署了一项新的《全面相互信赖框架》，以深化双方在公共部门项目联合融资方面的合作。多边开发银行之间的这种首创性安排旨在简化项目流程和实施，为借款客户提供更快捷、更高效的结果。这主要是对联合贷款使用一致的政策和流程，增强政策的一致性。估计将来还会在美国参与或控制的其他多边开发银行进行推广，建立所谓的“多边开发银行系统”。
三是促进采购制度改革。自2023年9月1日起，世界银行要求大多数国际采购实施“打分法”，即评估质量和可持续性的非价格因素。同时，世行制定了一套《可持续采购指南》，就如何减轻项目采购中的环境和社会风险、促进可持续性收益为世行员工及借款人提供实用建议，进而与其他多边开发银行的采购事务负责人发表了关于促进可持续采购举措的联合声明。
特朗普回归与世行新变化
众所周知，特朗普奉行美国优先的单边主义，对于美国亲自构建的多边体系多采取“合则用，不合则弃”的实用主义原则。与拜登政府愿意增加对世行的资金不同，特朗普不愿意增资，而要求世行瘦身，早在特朗普的第一任期，就推出三年内削减世行资金6.5亿美元的计划，明确拒绝为世行增资计划“买单”，世行不得不通过降低资本充足率要求来扩大融资能力。特朗普第二任期开始后不久就对世行上述部分改革泼了冷水，又提出了新要求。主要是：
重新聚焦原有目标。美国财长在世行2025年春季会议上的声明中强调：“世行等多边开发机构应聚焦减贫和经济增长两大核心职能，从而成员国更大程度上依靠自我融资应成为世行的努力目标。”其中心议题是要求世行聚焦原有的职能，不要管那些与“减贫和增长”主题无关的事务。这实质上是要世行采取收缩战略，不要扩展到过宽领域，从而降低对增资问题的关注，以减轻美国的资金补充压力......
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