随着经济环境的持续演变以及政策导向的动态调整，城投公司正面临着迫切的转型需求。
内容来源 | 国资智库
作者 | 方宁
在我国城市建设与经济发展进程中，市级城投公司扮演着极为重要的角色。作为城市基础设施建设的主力军与地方经济发展的关键支撑，城投公司在过往数十年间推动了城市面貌的巨大变迁。然而，随着经济环境的持续演变以及政策导向的动态调整，城投公司正面临着迫切的转型需求。
深入洞察市级城投公司的资产总额排名状况，精准把握其未来发展趋势，并剖析代表性转型路径案例，对于理解城市建设投融资领域的发展脉络、推动城投公司实现可持续发展具有至关重要的意义。
市级城投公司特征概览
头部城投公司资产规模遥遥领先。依据中国城市发展研究会等权威机构发布的数据，在 2024 年全国城投公司总资产排名中，诸多市级城投公司展现出了强大的资产规模实力。
天津城市基础设施建设投资集团有限公司以 9370.98 亿元的总资产雄踞榜首，北京市基础设施投资有限公司和上海城投（集团）有限公司分别以 8747.33 亿元和 7983.46 亿元紧随其后。合肥市建设投资控股（集团）有限公司资产总额为 6625.80 亿元，青岛城市建设投资（集团）有限责任公司资产达 4287.15 亿元，郑州发展投资集团有限公司资产为 4089.10 亿元，武汉市城市建设投资开发集团有限公司资产 3961.91 亿元，广州市城市建设投资集团有限公司资产 3852.83 亿元，济南城市建设集团有限公司资产 3684.57 亿元，淮安市城市发展投资控股集团有限公司资产 3399.35 亿元 ，这些公司共同构成了全国城投公司资产规模的第一梯队。
区域分布呈现"东强西弱"的基本格局。从资产规模前50强的省级分布来看，东部地区城投公司占据绝对优势。具体来看，江苏省有8家进入前50强，浙江省有6家，山东省有5家，显示出传统经济强省的城投平台实力雄厚。中部地区近年来发展迅速，江西省有5家进入前50强，湖北省有3家，安徽省有4家。
相比之下，西部地区尽管有乌鲁木齐城投(4002.72亿元)、兰州投控(2366.70亿元)等企业进入榜单，但总体数量偏少且排名相对靠后。东北地区仅长春市城市发展投资控股(集团)有限公司(3362.04亿元)等少数企业表现突出。这种区域分布不均衡的现象与各地经济发展水平、财政实力以及城市化进程密切相关。
资产规模变化呈现出增速分化的特点。头部城投公司资产规模继续保持增长但增速放缓，北京基投、上海城投等年均增长率约为5%-8%。部分中部地区城投公司则实现了跨越式增长，如合肥建投、郑州发投等年均增长率达到15%-20%。
值得关注的是，2024年全国有63家区县级城投公司资产总额超过1000亿元，比去年增加了4家，反映出区县级城投平台通过整合重组和资产注入等策略实现了快速扩张。资产规模的扩张路径也呈现差异化，发达地区城投公司主要通过市场化业务积累资产，而欠发达地区则更多依赖政府资产注入和资源划转。
资产负债率区域差异明显。从财务健康状况来看，全国655家区县城投公司的平均资产负债率为57.08%。分地区看，东部地区平均资产负债率最高，为60.37%，中部地区为53.65%，西部地区为55.80%，东北地区最低，为42.42%。在总资产规模前100位的城投公司中，平均资产负债率为59.75%。
其中，东部地区平均资产负债率达62.03%，明显高于中西部地区。这种差异反映了不同地区城投公司面临的债务压力和发展模式的差别，东部地区城投公司杠杆率较高但市场化运营能力较强，而中西部地区城投公司虽然负债率相对较低但偿债压力不容忽视。
市级城投公司的发展趋势与挑战
政府债务监管趋严促使城投公司加速市场化转型。自2021年以来，中央政府对地方政府隐性债务保持高压监管态势，“遏制增量、化解存量”成为债务管理的基本原则。2023年发布的“3号指引”虽然允许资质良好的城投公司募集资金用于手续合规、收益良好的项目建设，但整体上仍体现“严控”而非“严禁”的审慎态度。在这种政策环境下，传统依赖政府信用背书、依赖财政资金偿还债务的模式已难以为继。
城投公司不得不通过盘活存量资产、增强自身造血功能来应对政策调整。数据显示，2024年全国城投公司通过资产证券化、REITs等方式盘活存量资产规模超过2000亿元，较上年增长35%。与此同时，各地政府也在通过“资产换资金”、“资源换资金”等方式，将经营性资产、特许经营权等优质资源注入城投公司，以增强其市场化融资能力。这种转型并非一蹴而就，过程中伴随着阵痛，但确是城投公司可持续发展的必由之路。
整合重组步伐加快形成“一市一平台”格局。在国企改革三年行动和地方政府债务“双压降”(债务压降和平台数量压降)要求的双重推动下，各地纷纷启动城投公司整合重组工作。从实践来看，市级城投公司的整合主要采取两种模式：一种是横向整合，即将同一层级、业务相近的城投公司合并，如多个区级平台合并为一个市级平台；另一种是纵向整合，即按照产业链上下游关系，将建筑、地产、运营等不同环节的企业重组为全产业链集团。
赣州城投集团的改革颇具代表性，该集团将原有15家一级子公司优化为9家，管理层级由4级减为3级，股权层级由6级减为4级，精简的50余名机关人员全部充实至子公司生产经营一线。通过整合，城投公司实现了资源归集和集约发展，减少了同质化竞争和重复建设，2024年全国城投公司数量较2020年减少了约20%，但平均资产规模增长了45%。这种"做大做强做优"的改革思路，既符合国有资本优化配置的政策导向，也有利于提升城投公司的市场竞争力。
业务结构多元化推动营收模式转变。随着传统城市基础设施建设业务的利润空间收窄，城投公司纷纷探索业务多元化布局，逐步形成了工程建设类、贸易类、房地产相关、产业类等多元化业务结构。
业务多元化的背后，是城投公司对稳定现金流和可持续收益的追求。数据显示，2024年城投公司经营性业务收入占比显著提升，从业务结构来看，国资平台逐渐转向以经营性业务为主，同时仍承担着地方的公益性及准公益性业务，基本符合“335指标”中“城投类收入占比低于30%”的要求。这种业务结构的调整，既反映了城投公司市场化转型的成效，也体现了其在平衡公共利益与商业利益方面的探索。
信用评级分化加剧呈现“马太效应”。主体信用评级是衡量城投公司综合实力的重要指标，也是影响其融资成本的关键因素。数据显示，城投公司主体信用评级的高低与所处地区的财力水平密切相关。2024年，在纳入统计的655家区县城投公司中，主体信用评级达AA及以上的共计570家，占比87%，其中AAA级34家(占5%)，AA+级207家(占32%)，AA级329家(占50%)。从地区分布看，570家AA及以上的城投公司，主要集中在东部(296家)和中部(183家)，西部(87家)和东北(4家)较少。
值得注意的是，AAA级城投公司中，东部地区占比高达63.3%，中部地区为24.5%，西部地区仅为12.2%。这种评级分化反映了不同地区城投公司在资产质量、经营能力、政府支持等方面的差距，且这种差距有进一步扩大的趋势。高评级城投公司凭借较低的融资成本和较强的资源获取能力，更容易实现良性发展；而低评级城投公司则面临融资难、融资贵的问题，转型发展面临更大挑战。
数字化绿色化转型成为发展新方向。在"双碳"目标和数字经济战略的引领下，越来越多的城投公司开始探索绿色化和数字化转型路径。宿州市城投集团则打造智慧停车系统，累计新建改建公共停车场24个，停车位11433个，配建充电桩429个，开发“宿州停车”APP用户3万余人。这些创新实践表明，城投公司正在从传统的基础设施建设者向城市运营服务商和产业生态构建者转变，通过拥抱新技术、新业态、新模式，培育面向未来的核心竞争力。
“四大路径”与“五种模式”
从理论视角分析，城投公司转型本质上是功能定位与商业模式的系统性重构。根据资源基础观和动态能力理论，成功的转型需要城投公司在保留原有资源优势的基础上，培育新的核心能力。
具体而言，转型路径应包括四个维度：功能定位转型（从融资平台向市场化主体转变）、业务结构转型（从单一工程建设向多元化产业运营拓展）、资本运作转型（从债务驱动向资产经营转变）和管理机制转型（从行政化管理向现代企业治理转变）。这四方面相互支撑，共同构成城投公司产业化转型的理论框架。
从实践层面观察，当前各地城投公司的转型探索呈现出差异化特征，但大体可归纳为五种模式：一是城市运营商模式，聚焦城市基础设施的精细化运营和公共服务提升；二是产业投资商模式，通过资本运作培育新兴产业；三是民生服务商模式，深耕城市民生领域的专业化服务；四是资本运营商模式，强化资产管理和价值发现能力；五是科创企业模式，推动技术与产业深度融合。这些模式并非互斥，成功的企业往往根据自身条件和区域特点，选择多种模式的组合。
产业化转型路径案例剖析
第一，建筑工程企业转型是城投公司最为自然的转型路径之一。济南城建集团有限公司的案例展示了城投如何从项目代建方向总承包施工方成功转型。该公司依托长期积累的工程建设经验，逐步拓展业务至工程施工、设计咨询、项目管理、试验检测等八大领域，形成了覆盖建筑工程全周期的服务能力。
与传统城投代建模式不同，转型后的济南城建直接参与市场竞争，不仅承接政府投资项目，也积极获取商业性工程项目。目前其业务范围已扩展至全国27个省份的148个城市及海外市场，实现了从地方性平台向全国性建筑企业的跨越。
这种转型路径的关键在于获取高等级专业资质（如建筑工程施工总承包特级资质）、培养专业技术团队和建立现代工程管理体系。相较于民营企业，转型建筑工程企业的城投公司在项目获取、融资成本和政府协作方面具有一定优势，但也面临市场竞争加剧、利润率下降等挑战，必须提升成本控制和质量管理能力才能实现可持续发展。
第二，公用事业专业化运营为城投公司提供了现金流稳定的转型选择。上海城投水务板块的转型实践表明，通过构建原水、制水、供水、排水、污水处理和再生水利用的全产业链，城投公司可以实现公用事业业务的规模化、集约化运营。与简单的"代建+移交"模式不同，专业化运营强调通过技术创新和管理优化提升服务质量和运营效率。
公用事业转型的难点在于如何处理价格机制问题，多数公用事业领域存在价格管制，仅靠使用者付费难以覆盖全部成本。成功转型的城投公司通常采取“规模化降本+政府绩效补贴”的组合策略，即在扩大运营规模降低单位成本的同时，与政府建立基于服务质量和效率的绩效补偿机制，确保合理回报。此外，引入智慧化管理手段也是提升公用事业运营效率的重要途径，如智能水表、管网监测系统等数字化技术的应用。
第三，国有资本投资运营公司转型代表了城投公司向更高层次资本运作的发展方向。新乡国资集团的转型案例展示了这一路径的实施过程。2021年11月，新乡市整合市县两级资源组建新乡国资集团，通过划入新乡化纤、双鹭药业等优质产业主体和13家市县国资公司股权，构建了涵盖城市发展、金融控股、医药化工等8大业务板块的国有资本运营平台。
与产业投资公司不同，国有资本投资运营公司更侧重于资本运作和价值管理，而非具体产业经营。新乡国资集团于2023年成功发行河南首单城投产业转型公司债券，利率创近5年河南省地市级同品种最低，反映出市场对其转型成效的认可。
这类转型的关键在于建立专业化的资本运作团队，完善投资决策和风险控制机制，同时处理好与政府关系，确保在市场化运作基础上有效落实区域发展战略。国有资本投资运营公司通常采用"母子公司"架构，通过控股或参股方式管理下属企业，重点关注资本回报和资产增值。
第四，特色资源产业化转型为拥有特殊资源禀赋的城投公司提供了差异化发展路径。三门峡市投资集团有限公司的转型实践颇具代表性。三门峡市是中国重要的黄金产区，该市投资集团通过重组整合获得金渠集团（上海黄金交易所综合类会员）等本地特色企业，形成了金银精炼加工、销售的完整产业链。2023年，其金银业务实现营业收入85.56亿元，占总营收比例高达65.55%，2024年更受益于黄金价格上涨实现毛利率提升。
与此同时，该集团还针对当地企业融资难问题，建立中小企业融资担保机构，在服务中小微企业的同时获得营收利润；针对产业链条短问题，开展供应链业务，如出资4亿元入股宝武铝业科技有限公司，促成总投资128亿元的宝武铝业项目落地。这种依托区域特色资源的转型路径，能够充分发挥城投公司的本地化优势，形成难以复制的核心竞争力。
（作者：方宁 上海国有资本运营研究院科研咨询中心高级研究员 ）
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