（来源：申万宏源融成）
本期投资提示：
2025年4月30日上午习近平总书记在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会，十五五规划研究开始正式成为资本市场2025年下半年政策研究重点。
申万宏源策略政策研究本次梳理包括：26个国家部委发布的十五五前瞻、国家发改委30个司局超过100份十五五研究储备、以及地方政府近530份十五五课题准备，我们认为可以关注几点：
此次十五五规划在编制过程中，准确把握世界政治经济格局演变态势的权重明显提高。国家发改委曾表示“我国已深度融入全球经济体系，同世界的联系空前紧密，只有敏锐把握外部环境的战略走向，才能下好先手棋、打好主动仗。”本次国际领域课题中，包括系统评估各国关税政策对我国经济的影响、中欧经贸投资动向、各产业政策对国际产业分工格局的影响都成为焦点。
思路一，2025年中美谈判和中欧谈判多次涉及战略资源——稀土，未来我国战略性资源的管理将愈发严格。自然资源部在本次十五五规划中除了过去常规编纂的“国土空间规划与资源高效利用”专题，还明确提出研究战略性矿产资源保障，并在此处重点提及稀土、锂矿。同时，此次自然资源部专门制定《“十五五”矿产资源规划编制》，由此我们可以看出十五五期间战略资源的保护将更上一层楼。
思路二，2025年7月5日，中央财经委会议提出海洋经济发展，明确表示要提高海洋科技自主创新能力，强化海洋战略科技力量，培育发展海洋科技领军企业和专精特新中小企业。中央财经委提及的主要海洋产业包括：海上风电建设，海洋生物医药、生物制品，海运业发展，有序推进沿海港口群优化整合，海洋碳汇核算等。2025年6月，国家发改委也在十五五政策课题研究中提出，统筹海洋资源开发和保护、深海极地发展、参与全球海洋治理等重点领域等。2025年3月，生态环境部启动编制《“十五五”全国海洋生态环境保护规划》，交通运输部也已经开启《十五五海事规划前期研究》。由此我们关注接下来的长政策周期中，我国在海洋经济发展中的政策倾斜。
思路三，关注我国在城镇化进行到一定程度后，城市更新政策的进展。本次国家发改委在课题研究中提出“借鉴世界主要国家开展城市更新的经验“，同时表示”十五五时期建立健全可持续城市更新模式的制度设计和政策举措建议” ，并提出“建立健全可持续的城市更新投融资机制研究” 。2019年12月的中央经济工作会议中，我国地产端政策首提“城市更新”。2025年1月，住建部提出“建立健全可持续的城市更新机制”，主要剑指既有建筑改造利用和老旧街区更新改造、地下管网管廊建设改造、建筑市政基础设施设备更新等。由此我们关注接下来十五五中，接棒“城镇化”的“城市更新”政策推进。
其他方面我们关注：1、创新驱动发展领域未来产业细分培育政策支持，独角兽企业研究，当下独角兽企业的培育研究也和我国刚刚出台民营经济保护法一脉相承。2、在国内消费刺激中，劳动薪酬分配思路，分配制度等政策的研究比重明显增加，可以反映出政策制定方已经关注到，当下我国居民收入能力对消费能力的影响至关重要。3、市场经济体制改革方向中，我们关注政策给资本市场定调的“投融资相协调” ，同时我们看到，并购的高质量发展也是未来的政策主导方向。4、绿色发展领域重点关注“国际碳排放规则变化”对我国的影响。5、其他政策布局领域可关注的重点为：规划司、国民经济综合司、财金司都同时对新业态、新经济、新就业等相关新兴产业的出现提前储备政策。
风险提示：政策落实不及预期。政策制定过程国际局势再次变化。
1. 十五五规划时间进度
2025年下半年政策研究重点关注四中、五中全会的召开。
图：2025年政策日历一览
十九届四中全会确立了后续要素市场化改革的基础。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议，于2019年10月28日至31日在北京举行。会议审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。四中全会明确提出：“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重”。四中全会之后，2020年3月30日中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。
图：要素市场化改革细则
资料来源：共产党新闻网 中国政府网等 申万宏源研究
把握国际形势的变化成为十五五制定的必要思考因素。2025年4月30日上午，习近平总书记在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会并发表重要讲话：1、前瞻性把握国际形势发展变化对我国的影响，因势利导对经济布局进行调整优化；2、因地制宜发展新质生产力，科技创新引领，坚持全面推进传统产业转型升级、积极发展新兴产业、超前布局未来产业并举，加快建设现代化产业体系；3、深入研究优化区域布局、促进区域协调发展和巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村全面振兴和城乡融合发展、加快农业农村现代化等方面的有效措施；4、研究均衡性可及性强的民生政策举措，着力解决群众急难愁盼问题。
2025年为十四五的收官年和十五五的布局年，十五五规划成为2025年下半年最大的政策焦点。2025年5月9日国务院常务会议，李强总理提出要准确把握党中央对“十五五”时期的阶段性要求，自觉对标对表，合理确定各领域目标任务。根据政策布局，我国将用“十四五”“十五五”“十六五”3个五年规划期到2035年基本实现社会主义现代化。“十五五”（2026-2030年）将是承上启下的关键五年。
图：“十五五”规划的时间进度节点预估
资料来源：新华网 申万宏源研究
图：十二五、十三五、十四五规划纲要
资料来源：历年规划 申万宏源研究
2.三条思路洞悉十五五
十四五19篇纲要可概括我国主要政策方向。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》共计19篇纲要分别为：坚持创新驱动发展、加快发展现代产业体系、形成强大国内市场、加快数字化发展、社会主义市场经济体制、坚持农业农村优先发展、完善新型城镇化战略、优化区域经济布局、提升国家文化软实力、推动绿色发展、实行高水平对外开放、提升国民素质、增进民生福祉、统筹发展和安全、加快国防和军队现代化、健全党和国家监督制度、坚持一国两制。
图：十四五规划纲要
资料来源：十四五规划 申万宏源研究
国务院26个部委发布了十五五参与情况：除了国家发改委，即《规划》实际起草部门之外，工信部、自然资源部以及交通部是十五五规划的重要参与部委；自然资源部的矿产规划值得关注，明确提及研究战略性矿产稀土、锂矿等资源保障；生态环境部和交通运输部均有对海洋、海事规划的布局。
图：国务院26个部委十五五参与情况概览
资料来源：国务院各部委官网等 申万宏源研究
截止2025年7月，国家发改委包括规划司，投资司，民营司等发布2025年十五五相关课题近百份。2024年12月25日，国家发改委牵头交通、民航、工信、公安等多部门，宣布低空经济司正式挂牌成立，这是我国低空经济发展的关键里程碑，对低空经济各领域发展意义深远。后续其他司局的十五五研究也值得关注。
图：国家发改委近14个司局已发布上百份十五五相关课题
资料来源：国务院官网等 申万宏源研究
美国开启新一轮稀土供应链自给自足。7月10日CNBC报道，美国国防部已同意购买美国稀土生产商MP Materials4亿美元优先股，将成为其最大股东。除了股权投资外，美国国防部将提供1.5亿美元贷款，用于公司扩大稀土分离能力。摩根大通和高盛也提供10亿美元融资支持制造工厂建设。
MP Materials拥有美国唯一一座正在运营的稀土矿，位于加州Mountain Pass。在美国国防部的支持下，该公司将在美国建设第二座稀土磁铁制造工厂，预计2028年投产，年产达1万吨稀土磁铁，为美国国防和商业客户提供服务。美国国防部承诺在新工厂建成后的10年内，确保100%采购该工厂生产的稀土磁铁产品。
美国国防部还为钕镨氧化物产品设定了每公斤110美元的最低价格，期限同样为10年。公司透露，如果市场价格低于每公斤110美元，美国政府将按季度向公司支付差价。
图：MP Materials股价在国防部表示增持后创新高（单位：美元）
资料来源：CNBC WIND等 申万宏源研究
创新驱动发展领域部分，十五五期间独角兽企业生态政策值得关注，主要看点包括十五五时期的未来产业细分培育，独角兽企业研究本次单独成列，数字化发展关注人工智能产业。
图：独角兽企业的培育研究也和我国刚刚出台民营经济保护法一脉相承
资料来源：发改委官网等 申万宏源研究
2014年1月，工业和信息化部等七部门发布《关于推动未来产业创新发展的实施意见》。
图：我国未来产业布局聚焦九大领域
资料来源：发改委官网等 申万宏源研究
在强大国内市场领域，我们聚焦消费长期政策的持续。可以看到国家发改委消费司此次长期政策研究中，劳动薪酬分配思路，分配制度等占比明显增加，可以反映出政策端已经关注到，当下我国居民收入能力对消费能力的影响是至关重要。除了收入分配，医疗、文旅仍然是国内政策的聚焦点。
图：提升居民收入能力已经成为刺激消费的重要一环
资料来源：发改委官网等 申万宏源研究
市场经济体制改革方向中，我们关注资本市场后续的主要方向仍然是投融资相协调，同时我们看到，并购的高质量发展也是未来的政策主导方向。而当下市场关注的城镇化政策方向和过去十三五、十四五出现了一定的变化。政策制定方向除了过去提到的县域发展，本次规划司和投资司均重点提及“健全可持续城市更新模式”。
图：城镇化关注“健全可持续城市更新模式”
资料来源：发改委官网等 申万宏源研究
城市更新政策2019年提出后，2025年持续推出：
2019-2020 中央经济工作会议 加大城市困难群众住房保障，加强城市更新存量住房改造
2023 中央经济工作会议实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市
2023 上海市政府发布《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》
2024 中央经济工作会议大力实施城市更新
2025-4 政治局会议 加力实施城市更新行动，有力有序推进城中村和危旧房改造
2025-5 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》全面践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区
2025-7 中央城市工作会议我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期
图：2025-5 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》全面践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区
资料来源：发改委官网等 申万宏源研究
国内总量领域政策主要由国民经济综合司和发展规划司提出，本次政策课题研究中，逆周期政策专题和1998年以后主要经济政策明确指向充实政策储备工具箱。同时国家宏观资产负债表的研究也是二十届三中全会提出未来需要建立的经济基本思路，其次经济大省挑大梁直接明确要求在“科技创新和产融结合”给予政策支持。
图：国内总量政策关注国家宏观资产负债表的建立
资料来源：发改委官网等 申万宏源研究
十五五在编制过程中将准确把握世界政治经济格局演变态势的权重提高，发改委在前期编制过程中明确提出：“我国已深度融入全球经济体系，同世界的联系空前紧密，只有敏锐把握外部环境的战略走向，才能下好先手棋、打好主动仗。”
图：本次国际领域课题中，包括系统评估各国关税政策对我国经济的影响，中欧经贸投资动向，各产业政策对国际产业分工格局的影响都成为考虑重点
资料来源：发改委官网等 申万宏源研究
人口高质量发展是十五五时期政策重点支持的方向，当下市场对人口相关的配套性政策的期待较强。
图：人口政策的研究在十五五当下愈发紧迫
资料来源：发改委官网等 申万宏源研究
全球发达国家几乎无不例外面临人口低出生率的问题。各国在支持生育主要出台生育奖励补贴、医疗援助、假期补贴三大类政策。
当下可以看到大量发达国家该领域政策支持主要给予
妇女怀孕生产费用补助，欧洲国家偏重一次性生育补贴或者18岁前生育补贴，东亚国家主要会有部分减税、住房教育支持。
图：怀孕医疗补贴基本是发达国家支持生育率最直接的政策
资料来源：澎湃网、搜狐网等 申万宏源研究
绿色发展领域重点关注“国际碳排放规则变化”对我国的影响。
图：国际碳排放规则是近期绿色发展主要关注点
资料来源：发改委官网等 申万宏源研究
其他政策布局领域可关注的重点为：规划司、国民经济综合司、财金司都同时对新业态、新经济、新就业等相关新兴产业的出现做提前政策储备；同时海洋经济建设在近期的政策提及的比重明确上升，包括海洋强国、海洋产业竞争、海洋资源保护、深海极地开发等话题频出。
图：其他部分关注新兴产业政策储备和海洋经济政策布局
资料来源：发改委官网等 申万宏源研究
根据自然资源部发布的《2024年中国海洋经济统计公报》，2024年，海洋经济呈现强劲发展势头，经济总量再上新台阶，首次突破10万亿，达105438亿元，比上年增长5.9%，占国内生产总值的比重为7.8%。
2025年7月1日召开的中央财经委员会第六次会议上，习近平总书记首提“五个更加注重”：推动海洋经济高质量发展，要更加注重创新驱动，更加注重高效协同，更加注重产业更新，更加注重人海和谐，更加注重合作共赢。
图：海洋经济业态
资料来源：中国政府网等 申万宏源研究
2023年至今，各个省份已经启动“十五五”规划前期研究课题，最早启动研究省份包括海南、云南等。课题总量最多前三个省份分别为上海、青海、河北。
在提取了近530份课题的关键词后，我们可以看出，创新驱动发展和现代产业体系占课题比重分居前两位。同时也可以看到，人口高质量发展各省均有涉及。
图：530份十五五课题梳理，创新和产业仍是十五五主线
图：各省市课题主要方向一览
资料来源：发改委官网等 申万宏源研究
3.十五五增量政策思考
十五五关注战略资源、海洋、城市更新
思路一，2025年中美谈判和中欧谈判多次涉及战略资源——稀土，未来我国战略性资源的管理将愈发关键。
自然资源部在本次十五五规划中强调除了过去强调的“国土空间规划与资源高效利用”，明确提出研究战略性矿产资源保障，并在此处重点提及稀土、锂矿，同时专门编制《“十五五”矿产资源规划》。
思路二，海洋经济发展近期政策布局明显。
2025年7月5日，中央财经委会议提及的主要海洋产业包括：海上风电建设，海洋生物医药、生物制品，海运业发展，有序推进沿海港口群优化整合，海洋碳汇核算。
国家发改委也在2025年6月十五五政策课题研究中提出，统筹海洋资源开发和保护、深海极地发展、参与全球海洋治理等重点领域等。
生态环境部2025年3月启动编制《“十五五”全国海洋生态环境保护规划》，交通运输部也已经开启了《十五五海事规划前期研究》。
思路三，关注我国在城镇化进行到一定程度后，城市更新政策的进展。
本次在课题研究中提出‘十五五’时期建立健全可持续城市更新模式的制度设计和政策举措建议” ，并且建立健全可持续的城市更新投融资机制研究。
2025年1月，住建部提出“建立健全可持续的城市更新机制”，主要剑指既有建筑改造利用和老旧街区更新改造、地下管网管廊建设改造、建筑市政基础设施设备更新等。由此我们关注接下来十五五中，接棒“城镇化”的“城市更新”政策推进。
