回顾2025年5月国资国企主要相关政策与企业动态，总结两个热点事件进行解读：
5月9日，《习近平经济思想研究》刊发国务院国资委主任署名文章《在构建高水平社会主义市场经济体制中 更好发挥国资央企作用》
5月15日，国务院召开做强国内大循环工作推进会，国务院总理出席并发表讲话
【事件】5月9日，《习近平经济思想研究》刊发国务院国资委主任署名文章，号召“在构建高水平社会主义市场经济体制中 更好发挥国资央企作用”
文章围绕构建高水平社会主义市场经济体制，系统阐述了国资央企的五大任务以及对应的五大核心作用，为新时代国资央企明确了战略定位与实施路径。
图：在构建高水平社会主义市场经济体制中国资央企应发挥的重要作用
在五大任务中，“突出提升价值创造能力，在国民经济运行中发挥稳定器、压舱石作用”被放在了第一位，其中重点提到“持续提振市场预期和信心”，这在目前关税战、贸易战的大背景下具有重要战略意义。
首先，持续提振市场预期和信心能够维护产业链安全稳定、激发创新活力。一方面，市场信心不足会影响企业的投入和创新热情，只有在市场信心增强后，企业才更愿意进行长期投资，开展创新活动，实现产业链关键环节的自主可控；另一方面，当市场主体对未来持积极预期时，产业链上下游的合作意愿会显著增强，携手共克时艰，提升产业链整体的安全性和稳定性。
其次，持续提振市场预期和信心能够激活内需与消费潜能。当消费者看好经济发展和就业形势时，储蓄倾向降低，消费意愿提升，从而破除“不敢消费”的心理障碍；当企业对市场前景持乐观预期时，更愿意增加劳动力需求，提高员工的工资性收入，从而提升员工的消费能力，激发消费潜能。
根据国家统计局数据，2025年一季度，全国居民人均工资性收入增长5.9%，同期消费支出增长5.2%，这也间接印证了收入增长对于消费的带动效应。
持续提振市场预期和信心能够稳定资本市场，对冲贸易摩擦带来的负面冲击。稳定市场信心能够吸引更多国际资本持续深耕布局中国市场，避免因信心不足可能引发的资本外流、汇率波动等连锁反应，守住不发生系统性风险的底线。当市场预期改善时，企业更有动力加大投资力度开拓国内市场或拓展其他有潜力的海外市场，如“一带一路”沿线市场，从而对冲贸易摩擦带来的负面冲击。
总体来说，市场信心是经济活动的“催化剂”，也是抵御外部冲击的“缓冲器”，从长远看，提振信心不仅是应对危机的有效举措，更是推动经济转型升级的核心动力。
表：2025年提振市场预期和信心的重要举措
对于国资央企就持续提振市场预期和信心开展工作，文章提出了三个重要方向。
积极扩大有效投资，不断提高投资效益，有力支撑扩大内需
国资央企加大投资，尤其是加大基础设施、战略新兴产业等方向投资，能够降低社会生产成本，刺激社会供给与需求，带动中小企业、初创企业成长，提升产业整体竞争力，形成“乘数效应”，为市场注入长期向好的确定性。
2024年国资央企在扩大有效投资方面取得了积极进展。文章提出，2024年中央企业完成了固定资产投资（含房地产）5.3万亿元，同比增长3.9%1，国有控股固定资产投资增速则达到5.7%，均显著高于民间固定资产投资增速（-0.1%）2。
从地方国资层面看，2025年2月，国务院国资委在地方国资委负责人会议上介绍，2024年，地方国资委监管企业推动重大项目加快落地，全年完成了固定资产投资7万亿元，同比增长4.2%；同时，地方国企加快布局新兴产业和加大科技投入，2024年战略性新兴产业投资占比达21.8%，研发经费投入超过6,300亿元，同比增长6.6%。
此外，央企管理的各类国家级基金、专项基金、产业基金也不断加大投资力度，进一步稳定市场预期、提振社会信心。
2025年初，国家集成电路产业投资基金三期（国家大基金三期）出资投向两家股权投资基金，合计出资金额高达1,640亿元。国家大基金三期注册资本达3,440亿元，高于大基金一、二期之和。
从投资方向来看，国家大基金一期主要聚焦集成电路芯片设计、制造、封装、测试等领域，投资的多为行业龙头企业；国家大基金二期覆盖的领域则更加多元，包括刻蚀机、薄膜设备、测试设备、清洗设备、新材料等领域。
据分析，国家大基金三期可能延续前两期的重点投资方向，支持半导体产业链中的“卡脖子”环节以及产业链中具有战略性意义的前沿方向3。
文章对于国资央企扩大有效投资提出了具体要求，即用好“两新”政策、加大“两重”投入，聚焦新质生产力培育、产业链强基补短、基础设施建设、能源资源保障等，主要目标是“不断提高投资效益，有力支撑扩大内需”。
近期，国务院国资委针对扩大有效投资进行了部署，除文章提出的重点外，其他需要提醒国资央企关注的要点还包括聚焦科技属性、技术价值、新兴领域，布局一批强牵引、利长远的重大项目，努力培育新的增长点，尽快形成实物工作量。具体到2025年安排，国务院国资委表示将继续推动央企在产业焕新、科技创新、设备更新三大领域加大投资力度。
创新是国资央企扩大有效投资的一个重点方向。2024年12月，国务院国资委、国家发展改革委联合出台政策措施，推动中央企业创业投资基金高质量发展，支持中央企业发起设立创业投资基金，重点投早、投小、投长期、投硬科技。2025年5月，科技部等七部门印发《加快构建科技金融体制 有力支撑高水平科技自立自强的若干政策举措》，其中针对国有创投提出“优化国有创业投资考核评价机制”，“健全符合创业投资行业特点和发展规律的国有资本出资、考核、容错和退出的政策机制，对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核”。
需要提醒地方国资注意的是，七部门联合发布的《政策举措》特别提出“带动地方国有资本和其他行业国有资本参照执行”，这意味着中央层面的容错免责机制将下沉至地方，逐步破解地方国资“不敢投”的机制体制障碍，促进国家、地方、企业等分层级的资本运作网络体系建设，打造全国协同、覆盖项目全生命周期的资本生态，进一步推动区域科技创新与产业升级。
对于国资央企来说，开展有效投资需从项目投前、投中、投后的各个阶段进行科学合理的全流程管理。
投前阶段：明确投资方向与重点领域、建立投资决策机制。结合国家宏观经济政策、产业政策及企业自身发展战略等，明确投资方向和重点领域；关注项目筛选与可行性研究、尽职调查、各类风险评估等重点工作，完善科学投资决策机制；
投中阶段：投资估值、投资方案设计、提前制定退出计划。基于科学的估值模型对投资标进行估值；在设计投资方案和交易磋商时，确保方案符合国资监管要求，针对投后整合、投资退出进行前瞻性研究并制定计划；
投后阶段：加强计划执行与监测，完善投后评价、回顾机制。完善投资项目管理机制，加强计划执行力度，进行动态监测与调整；完善投资后评价反馈机制，形成可复制的成功模式并进行推广。
2025年5月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于完善中国特色现代企业制度的意见》，文件提出“国有企业集团公司要建立健全多层次风险预警和防范处置机制，防范国内外投资经营风险”。根据文件精神，国资央企开展有效投资还需要将风险管理嵌入投资全生命周期，通过投前精准决策、筑牢风险防控第一道防线，投中规范执行、动态纠偏，投后开展项目后评价和持续优化行动，实现项目投资价值。
牢固树立科学市值管理理念，更好维护资本市场稳定
文章提出，国资央企要“牢固树立科学市值管理理念，综合运用并购重组、股份回购增持、现金分红等多种手段，不断提升价值实现能力，更好维护资本市场稳定”。
今年以来，监管部门已多次强调国有上市公司市值管理的重要性并提出具体要求和举措，政策导向十分明确。
2024年12月，国务院国资委《关于改进和加强中央企业控股上市公司市值管理工作的若干意见》出台；
2025年2月，国务院国资委党委发文强调，要围绕高质量发展主线，持续提升央企控股上市公司质量，加强市值管理，引导国资央企价值投资、理性投资和长期投资；
3月，中共中央办公厅、国务院印发《提振消费专项行动方案》，提出多措并举稳定股市，将强化央企国企控股上市公司市值管理作为拓宽城乡居民财产性收入渠道、促进城乡居民增收的具体举措之一。
在此背景下，国资央企市值管理成为2025年深化国企改革的重点工作之一，也是国资央企负责人考核的重点指标之一。
2023年，两家央企成为国务院国资委开展央企市值考核的试点企业，此后，多家央企控股上市公司宣布将市值管理指标纳入管理层业绩考核，意味着考核新要求的落实工作正逐步铺开。在地方层面，4月，上海国资委印发《关于加强我市国有控股上市公司市值管理工作的若干意见》，其中提出“将市值管理纳入监管企业法定代表人经营业绩考核，鼓励上市公司高级管理人员一定比例的中长期激励通过股权形式实施”。
梳理目前实践中的一些典型的国资央企市值管理考核举措，主要包括：
提高考核比重：市值考核权重占企业负责人和核心管理团队年度业绩考核体系的10%至15%；
设置市值奖励指标：将市值奖励指标纳入企业领导人员年度业绩合同；
修订市值奖励指标考核体系和细则：从股价变化（个股对比、综合指数对比）和市场形象（资本运作表现、资本市场奖项、监管机构纪律处分）等多维度考核上市公司。
国资央企市值管理对于维护资本市场稳定、促进内循环具有重要意义
新形势下，国资央企作为国民经济发展的“稳定器”和“压舱石”，做好市值管理工作具有重要意义。
做好市值管理工作，能够促进资本市场健康稳定发展。资本市场是经济运行的关键节点，资本市场的稳定性直接影响社会预期与资源配置效率。2025年《政府工作报告》将稳住股市纳入总体要求，国资央企做好市值管理工作，能够有效引导资本市场投资者形成稳定预期，释放国资央企资本市场稳定器的战略效能。
做好市值管理工作，能够增加居民财产性收入，促进内循环。近期，随着中国主要贸易伙伴打起贸易战，内循环的稳定对于经济发展的重要性显得越发突出。国资央企做好市值管理工作，能够提振投资者信心，带动消费意愿回升，形成“财富增值——消费扩容——产业升级”的正向循环。
对国资央企开展市值管理的初步建议
首先，国资央企做好市值管理工作要树立正确的市值管理理念，摒弃短期股价导向，转向以价值创造为核心、合规为底线、长效发展为目标的综合战略，这是适应深化国企改革、资本市场改革的需要，也是维护资本市场稳定、实现高质量发展的关键所在。具体来说，主要包括五个方面：
1
国资央企市值管理以长期价值创造为核心，与资本市场投机的短期行为存在本质区别：市值管理以长期价值创造为核心，而资本市场投机行为则以短期套利为目的，两者存在本质区别。
2
市值管理是国资央企一项长期的战略管理行为，对于创新投入、投资并购等战略抉择产生重大影响：市值管理强调长期价值创造，这对于国资央企的战略制定与实施提出了新的要求，推动国资央企优化业务组合、加大研发投入、提高战略性新兴产业占比，而重组整合、投资并购是实现这一目标的重要路径。
3
国资央企市值水平是运用资本市场逻辑对国资央企深化改革、建设世界一流企业进程与成效的评估：国企控股上市公司市值管理工作目标与国企改革目标、建设世界一流企业价值创造目标高度契合，市值水平本质上反映出投资者运用资本市场逻辑对国资央企深化改革、建设世界一流企业进程与成效的评估结果。
4
市值影响是国有企业以上市公司为平台开展重组整合的重要决策依据：从长期看，重组整合能够优化资源配置，促进国资央企完成“价值创造+价值实现”的目标；另一方面，重组整合在短期内也会影响股价波动。因此，国资央企在以上市公司为平台开展重组整合时，需充分考量整合逻辑、交易架构等对于市值带来的影响。
5
国资央企做好市值管理工作是提高激励水平、扩大激励空间的有效举措：国资央企做好市值管理工作能够以市场化的举措将企业价值提升与激励机制深度融合，为国企上市公司高管中长期激励释放更多的激励资源、提供更灵活的激励工具和更广阔的实际收益空间，也能为激励举措落到实处创造有利条件，真正形成“价值创造——市场认同——激励资源扩容”的正向循环。
其次，并购重组作为一项具有战略价值的工具，是国资央企实现市值管理的重要手段。国资央企应充分发挥已有上市平台的优势，统筹推进战略性重组和专业化整合，优化产业布局和结构，加速新质生产力的培育和发展。与此同时，国资央企需通过剥离低效资产、整合优势资源等方式，处置清理“两非”和“两资”，提升国有资产的运行效率与配置效能，从而实现上市公司市值的优化提升。
第三，国资央企还可以通过一系列积极的市值管理举措，增强市场认可度，推动企业内在价值的合理回归。例如，建立长效的市值管理机制，明确内部领导权责，强化战略协同；对于长期破净的上市公司，可通过分拆上市、引进资本与管理技术、股份回购增持和提高分红比例等举措多管齐下，重振投资者信心，修复市场估值，实现国有资产的保值增值。
深入推进产业链融通发展共链行动，更好促进产业链上中下游、大中小企业融通发展
为提振市场预期和信心，文章提出，国资央企要“深入推进产业链融通发展共链行动”，通过牵头组建产业联盟、常态化发布供需清单等方式，更好促进产业链上中下游、大中小企业融通发展，进一步提高产业链竞争力和供应链韧性。
受国际市场关税政策不确定性加剧、全球贸易局势日趋紧张等因素影响，中国企业、尤其是中小外贸企业面临成本上升、订单下滑、利润压缩等挑战，产业链供应链稳定性受到冲击。2025年4月，某电商集团研究人员针对出口企业的调研结果显示，受关税战冲击，部分商家订单下滑甚至完全暂停，超半数商家认为产品竞争力将完全丧失，近80%商家表示将采取出口转内销的策略或开拓其它海外市场4。
今年以来，国务院国资委党委在2月和3月的署名文章中均提及“产业链融通发展共链行动”，预计今年将加大力度推进国资央企间、国资央企与中小企业协同创新和融通发展。
多项政策举措合力推动共链行动走深走实
自2023年产业链融通发展共链行动正式启动以来，国务院国资委、地方协同发力，共链行动逐步走深走实。
组建产业联盟，增强产业协同、加快“集链成群”。2024年，京津冀三地工商联牵头成立生物医药、信创和网络安全、新能源和智能网联车三条产业链联盟，由龙头企业担任召集人，吸纳数百家企业加入。目前京津冀细化“六链五群”产业图谱5，在多条产业链创新中协同发力，共同制定产业规划和实施方案，为区域高质量发展注入新动能。
打造产业链融通发展共链行动公共服务平台。2024年12月，国务院国资委规划发展局等单位共同发布中央企业产业链融通发展共链行动公共服务平台2.0升级版。平台2.0版本聚焦供需匹配、协作配套、创新合作、资源共享、产业赋能、产融结合等方面持续优化服务，推动产业链上中下游各类企业实现更宽领域、更深层次融通发展，助力构建产业链有序竞合新格局。
设立科创金融服务驿站，促进链上企业与金融机构合作。针对中小型科技企业普遍面临的政策与金融信息不对称难题，由政府相关机构牵头设立的科创金融服务驿站通过整合银行、证券、担保及风投机构资源，打造“一站式”服务平台，不仅联合金融机构开发适配科创企业的专项金融产品，而且积极建立银企对接通道，增强双方互信，为科创企业经营、信用担保、融资对接等环节提供全流程、定制化支持。
在地方层面，各省市积极部署区域产业链融通发展计划。比如，山东省于2025年5月7日启动“十链百群万企”融链固链活动，将聚焦新一代信息技术、高端装备、先进化工材料等重点领域，开展国企、民营大型企业与中小企业专场对接，构建大中小企业融通发展的良好生态；2024年12月，上海市举办大中小企业融通对接活动，提出将深化大中小企业融通创新，推动国企供应链、应用场景向中小企业开放共享，支持链主企业同中小企业开展联合创新和关键技术攻关，形成促进中小企业发展的强大合力。
对国资央企深化产业链融通发展共链行动的初步建议
国资央企需发挥强引擎、硬支撑作用，通过牵头组建产业联盟、常态化发布供需清单、优化金融支持体系等举措，有效带动产业链上下游企业协同发展，持续推进产业链融通发展共链行动，提升产业链供应链的韧性和竞争力。
牵头组建产业联盟，强化协同机制。国资央企牵头组建产业联盟，提出顶层政策体系建设建议，充分链接国内核技术应用行业主体，加强重点项目和重大工程技术攻关，协同行业标准制定，依托共链行动公共服务平台和自身的资源共享平台，推动技术、人才、设备等资源的开放共享，促进产业链上下游企业间的深度合作，降低中小企业创新投入成本，提升产业链的整体竞争力。
常态化发布供需清单，实现精准匹配。国资央企可通过搭建智能供需信息平台，定期发布并动态更新原材料、零部件、产品等供需清单，开放供应链资源，降低采购门槛，促进供需对接精准匹配，从而提升供应链效率。2024年10月，某机械装备央企集团举办年度产业链融通发展论坛，并在会议上面向全行业发布了“技术攻关”“产品供需”“营销共享”三张供需清单，旨在带动链上企业共同构建良好的机械装备创新生态，有效提升产业链韧性和竞争力。
优化国资创投体系，缓解中小企业资金压力。七部门联合发布的《政策举措》中强调要“发挥创业投资支持科技创新生力军作用”，“优化国有创业投资考核评价机制”，“引导国有资本成为支持创业投资的长期资本、耐心资本”。国资央企需更好发挥央企创投基金的作用，推动创投基金与产业深度融合，为科技型中小企业提供技术、市场、供应链等全方位支持，切实缓解其现金流压力，助力企业成长和发展。
【事件】5月15日，国务院召开做强国内大循环工作推进会，国务院总理出席并发表讲话
“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”最初是在2020年提出的，当时全球正面临新冠疫情的冲击，国际经贸环境不确定性加剧，中国需要通过激活内需市场、增强经济韧性以应对外部挑战。
此后，“十四五”规划对“促进国内国际双循环”进行具体部署，党的二十大报告则提出“增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平”，明确将“内生动力”和“可靠性”作为国内大循环的两个核心目标。
近期，国际市场贸易博弈进一步升温，全球经贸秩序面临新挑战，做强国内大循环能够对冲国际循环的不确定性，增强经济的自主性和稳定性。在5月15日的讲话中，国务院总理明确提出四个做强国内大循环的重点工作方向。
目前，从中央企业到地方国企已陆续启动“十五五”规划编制工作。总理讲话将在优化国资布局、强化科技创新、加强央地合作等方面对国资央企“十五五”规划工作产生重要影响。
优化国有资产布局，提高资源配置效率
总理讲话提出要加快推进全国统一大市场建设，进一步消除地方保护和市场分割。在制定“十五五”规划时，一方面，国资央企需遵循“国有经济布局优化和结构调整指引”要求，持续推动国有资本“三个集中”，聚焦主责主业，构建体系化、梯次产业发展格局，在更高水平履行战略使命。
另一方面，国资央企需建立高标准市场化运营体系，破除机制体制障碍，打通束缚产业发展的堵点卡点，有效促进资本、劳动力、技术、数据等生产要素在社会经营活动中有序畅通流动，推动先进优质生产要素向产业链重要环节聚集和全国统一大市场建设。
强化科技创新，坚持科技创新引领产业升级
在总理讲话中，“科技创新和产业创新的深度融合”被列为重点任务。“十五五”规划中，国资央企应：
强化关键核心技术攻关和前沿性、颠覆性技术研发，主动承担国家科技重大专项，强化行业共性技术供给；
完善科技成果转化机制，积极探索科技成果转化创新路径，提升产业化市场化效率，打通成果转化应用“最后一公里”；
发挥科技领军企业龙头作用，加强企业主导的产学研深度融合，促进创新链、产业链、资金链、人才链的全面融通，构建高水平创新生态。
针对科技成果转化，《关于完善中国特色现代企业制度的意见》提出“加快国有企业转制科研院所改革，按规定开展职务科技成果赋权改革试点”。“职务科技成果赋权改革”是促进科技成果高效转化为现实生产力的重要举措，在科研人员激励方面，国资央企还可以考虑灵活开展股权分红、项目跟投等多种形式中长期激励，加大薪酬分配向研发等岗位的倾斜力度，充分激发高端科技人才创新动力。
加强央地合作，强化专业化分工，增强产业发展韧性
总理在讲话中提出，要“发挥各地优势加强专业化分工、地区间协作，持续补链强链拓链，增强产业发展韧性”。中国各地资源禀赋、产业基础和功能定位等存在显著差异，各地通过合作优化资源配置，发挥各自优势，补齐产业链“短板”，协同发力实现产业链供应链的自主完备，提升内循环的整体效率。
在企业层面，“十五五”期间国资央企需要加强央地合作，形成战略协同和优势互补。央企发挥技术、资金、规模和资源整合能力优势，与地方的资源禀赋、产业基础、应用场景和市场空间相结合，共同推动产业升级，提升产业链供应链的安全性稳定性。
2025年3月初，东北某省与中央企业深化合作座谈会在北京举行，会上共签约16个重点项目，涵盖城市基础设施、海上风电、矿产资源开采扩建、石油化工新材料、能源仓储物流等多个领域。
央地合作方式与实施路径已经形成多元化、多层次的体系，包括新建合资企业，通过股权划转、交叉持股实现重组整合和存量资产优化，联合设立产业基金撬动社会资本，成立创新联合体突破“卡脖子”技术，央地联手承接地方重点战略项目建设等等。
央企与地方国企组建合资公司是深化央地合作的重要载体，《关于完善中国特色现代企业制度的意见》提出，“国有企业要根据功能定位逐步调整优化股权结构，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制”。
对于央地合资公司来说，由于合资双方发展目标、考核激励体系可能存在差异，在实践中一些问题频发，包括合作模式和股权比例讨论、轻重资产估值、治理管控和授放权体系设计、利益分配与风险分担机制、研发投入方向等，使得合资公司难以有效整合资源、发挥协同效应、实现内部约束有效和运行高效灵活等目标。
为使央地合资企业能够顺利运转和持续发展，我们建议央地企业可以在以下一些领域探索创新举措。
首先，就战略目标、资源需求、投资方向、退出方式等重大事项制定统一的目标清单和负面清单，提前就重大战略事项达成一致，实现短期利益与长期目标、地方利益与央企目标的平衡。
其次，对于战略目标、治理管控和授放权等事项进行定期的适配度评估，持续验证央企战略性、全局性目标与地方的区域性产业发展目标的契合度，根据评估结果和国家战略方向调整，动态调整合作模式和深度，及时排除潜在的矛盾隐患。
第三，探索灵活多样的交易架构、股权比例、收益分成及定期调整的设计方案。
注释：
[1] 《国务院新闻办“中国经济高质量发展成效”系列发布会：介绍中央企业高质量发展有关情况》，国新办，2025年1月18日
[2] 《2024年全国固定资产投资增长3.2%》，国家统计局，2025年1月17日
[3] 《刚刚！“国家队”，出手！》，证券时报网，2025年1月2日
[4] 《双周政策分析会（第十六期）——“对等关税政策对民营企业中小企业影响问题”讨论会成功举行》，中国人民大学国家发展与战略研究院，2025年4月23日
[5] 资料来源：《京津冀：产业协同“链”起来》，新华网，2025年5月11日
六条重点产业链：氢能、生物医药、网络安全和工业互联网、高端仪器设备和工业母机、新能源和智能网联汽车、机器人；五个产业集群：集成电路、网络安全、生物医药、电力装备、安全应急装备
江立勤
毕马威中国客户与业务发展主管合伙人
michael.jiang@kpmg.com
乔漠
毕马威中国国资研究院主管合伙人
stanley.qiao@kpmg.com
陈剑虹
毕马威中国国资研究院执行负责人
iris.chen@kpmg.com
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