【基本案情】
关联案例一：黄某不服省厅政府信息公开案
2023年10月19日，省自然资源厅收到黄某提交的政府信息公开申请，所申请公开信息内容表述为“请提供某市某区某镇四至：东至 S261，西至 X306，南至 G312，北至枫杨路，由集体土地转为建设用地并征收为国有的批复及经国务院批准的依据”。
经核实，申请人申请面积约1500亩左右。2023年11月8日，省厅依据政府信息公开条例第三十八条的规定，告知申请人申请公开的内容，需要对现有政府信息进行加工、分析，因此不予提供。
关联案例二：郑某不服某自然资源和规划局政府信息公开案
2024年5月11日，申请人郑某向某自然资源和规划局申请公开“某市某区某镇西站物流园区（北起洛南大道，南至锡宜高速，西达西环线，东抵钱洛路）的规划定点图及建设规划用地许可证”。经初步核查，该物流园区占地面积约8000亩，四至范围过大，需进行大量人工分析，已超出正常合理的检索范围。2024年5月16日，某市自然资源和规划局根据城乡规划法第三十七条及第三十八条相关规定，向申请人作出《政府信息公开补正告知书》，要求申请人明确具体建设项目名称。
关联案例三：陈某与省政府政府信息公开案
2024年3月6日，陈某向省政府申请公开2017年到2020年某市某区某街道和某区某桥村的集体土地第三次全国国土调查时每一宗地调查地籍的影像、图形、地类、面积、权属、分布、界址权利人、数据等一整套资料应整理成册归档在政府信息如下的土地信息：
1.调查每一宗地的地类、面积、位置、范围、分布、性质、地貌、用途、界址界线走向、零星地物、线状地物、边界、四至、未批先占、以租代征、形状、利用现状等；2.对耕地、园地、林地等地类、分布及利用调查；3.对耕地数量、质量、分布和构成的调查，对低效闲置土地调查，对城镇及开发区范围内的土地利用状况调查，对相关自然资源专业调查和整合调查；4.委托代理人到现场时出示法定代理人身份证明、委托代理人身份证明和指界委托书以及经相邻双方到场确认，界址无争议的由双方指界人共同在（土地权属界线协议书）上签字盖章；5.征地批准文件、农用地转用批准文件等共12项信息。
经核查，申请人申请的范围面积过大，且历经多次征收，时间跨度长，需进行大量人工分析。2024年3月20日，省政府作出答复书，向申请人提供了“5.征地批准文件、农用地转用批准文件”，因申请人申请的其他信息非省政府制作或最初获取，故告知其向某市自然资源和规划局申请。
【争议焦点】
申请人自行划定四至范围并申请公开相关征地信息，是否属于需要加工、分析的信息。
【观点讨论】
观点一：属于加工分析信息
理由1：根据宪法、民法典、土地管理法等法律，我国集体所有土地分为镇所有、村集体所有、村民小组所有三种形态。国家征收集体土地的，以所有权归属判定征收对象。根据土地管理法相关规定，集体土地征收分为批次征收和单独选址征收两种形式。因此，在征地批复卷宗中，属于批次征收的，以镇、村、组为基础组卷，征收卷宗名称为“××市××年度第××批次城市（村镇）建设用地材料”；属于单独选址征收的，同样以镇、村、组为基础组卷，征收卷宗名称为“××市××项目建设用地材料”。
因此，在征收类政府信息公开答复中，属于批次征收的，征收批准机关应当以被征收人或者批文号、批文名称为关键词，在系统内进行全面检索；属于单独选址征收的，征收机关可以以批文号、批文名称、项目名称或被征收人为关键词，在系统内进行全面检索。
理由2：申请征地信息类案件中，四至范围是判断行政机关是否需要加工、分析以及是否可以不予提供的重要考量因素。申请人自行划定四至范围并要求提供征地批文信息，该四至范围内涉及哪些所有权主体，需要行政机关首先进行判断分析、反复校核是否有村组、有多少村组在其划定的四至范围内，在明确村组信息后再进行全面、审慎检索。申请人自行以道路、桥梁、河流、山脉等为边界划定一定区域申请征地信息，首先需要行政机关判断所涉村组等信息，其次才是检索，已经超出了行政机关正常合理的检索义务范围。
理由3：属于单独选址征收的，申请人以批文号、批文名称、项目名称或村组名称为关键词提起政府信息公开申请；属于批次征收的，申请人以批文号、批文名称、村组名称为关键词提起政府信息公开申请，所涉村组均无数量限制。征收机关经全面检索、依法提供后完全可以保障申请人的知情权，完全符合政府信息公开条例立法宗旨。
观点二：不属于加工分析信息
理由：申请人申请信息公开的四至范围具体、内容明确，行政机关在四至范围内所制作的征地批复数量应当是确定和具体的，并不需要其对已有的政府信息进行加工、分析，行政机关应当履行全面的查找、检索义务。
【观点共识】
申请人指定四至范围并申请公开相关征地信息的处理方式问题
申请人申请征地信息公开时，指定四至范围具体、申请内容明确的，行政机关应当履行全面的检索义务。按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。申请人申请公开征地信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以依据政府信息公开条例第三十五条、第四十二条进行处理。
【专家点评】
东南大学法学院教授 熊樟林
申请人指定四至范围并申请公开相关征地信息的处理方式涉及政府信息公开条例、城乡规划法等相关法律规定，需要对政府信息的检索义务、提供方式及申请合理性等问题进行分析。结合相关实践争议，重点需要明确以下三点：
第一，申请人指定四至范围具体、申请内容明确的，行政机关应当履行全面的检索义务。四至范围“具体性”与申请内容“明确性”是判断该信息是否属于加工分析信息的重要标准。若上述信息属于加工分析信息，行政机关则拥有是否提供该信息的裁量空间。在具体检索过程中，行政机关可根据具体案情，利用批文号、批文名称、项目名称或被征收人等关键词进行系统查询，从而提高检索效率。
第二，行政机关在提供相关征地信息时，可以选择适当的公开方式，以平衡申请人知情权与其他重要利益之间的冲突。若申请人要求的提供方式可能危及政府信息载体安全或导致行政成本过高，行政机关可以通过电子数据、安排查阅、抄录等形式替代提供。对于涉及大范围征地信息的公开，行政机关可以考虑采用电子化手段，以提高信息公开的便捷性，从而减轻行政负担。
第三，申请人提出的信息公开请求若明显超出合理范围，行政机关可以依据政府信息公开条例第三十五条、第四十二条进行适当处理。若申请人频繁、大量申请相关信息，导致行政机关难以在合理期限内完成信息检索和提供的，行政机关可以根据条例规定对该申请作出合理限制，必要时要求申请人说明理由，或根据相关规定收取其信息处理费。
【法律依据】
政府信息公开条例
第三十六条 对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；
（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；
（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；
（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；
（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；
（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。
第三十八条 行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。
城乡规划法
第三十七条 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。
第三十八条 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
（作者单位：江苏省自然资源厅）
