今年以来，随着人工智能技术和产业的蓬勃发展，华为、阿里巴巴和DeepSeek等民营企业表现亮眼，进而再次引发科技创新中政府与市场关系的讨论。2025年2月，特朗普政府消减科学经费，首当其冲的是美国国家创新体系中最重要的两个资助机构—美国国立卫生研究院（NIH）和美国国家科学基金会（NSF），NIH还是全球管理科学基金规模最大的资助机构。
与此同时，全社会更是普遍关注我国政府研发经费的投入和使用情况。中国政府财政研发经费规模有何变化？哪些中央政府部门管理研发经费？不同部门研发经费投向哪里去？地方政府财政研发经费投入有何特点？高等院校研发经费从哪里来，主要用于哪些方面？
总量稳步增长，结构持续优化
政府研发经费支出稳步增长年均超10%。《中国研发经费报告2024》显示，2022年，中国政府研发经费支出为5470.94亿元，占全社会研发经费总量的17.77%。作为研发经费第二大来源部门，中国政府财政研发经费支出较2010年的1696.30亿元，年均增长率为10.25%（图1）。
政府研发经费支出类型不断优化。政府财政研发经费支出以应用研究、技术研究与开发为主，但基础研究经费规模增势强劲。2022年，基础研究经费规模占比提升至26%左右，较2020年的19%，增长了7个百分点。应用研究经费规模较往年有所回落，占比降低至35%左右，较2020年的40%，降低了5个百分点。技术研究与开发经费变动相对平缓（见图2）。
地方财政研发支出比重持续提升。中央和地方财政决算显示，2022年中央和地方政府的研发经费（包括科学技术支出中的基础研究、应用研究和技术研究与开发费用）分别为2272.72亿和2812.31亿，地方财政研发支出占政府研发支出的比重超过65%。2019年，国务院办公厅出台了《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，进一步明确了中央与地方权责。《方案》指出中央财政应对科学前沿探索问题、重大社会公益性研究以及重大科学问题等承担主要支出责任；地方财政根据本地区实际，自主开展区域创新体系建设，设立的科技计划（专项、基金等）等由地方财政承担支出责任。
中央和地方财政均强化基础研究。从经费支出类型来看，中央政府研发经费主要投向应用研究和基础研究，应用研究经费占比2010年达到峰值79%，2022年下降至63%；基础研究经费平稳增长，占比由2012年的21%上升至2022年的36%。地方政府主要投向技术研究与开发，经费稳步增长，但占比由2012年的94%下降至2022年的69%；应用研究比例在10%左右波动；基础研究比例有所增长，2022年占比增长至18%（见图4）。
管理部门多元，部门职能凸显
中央政府部门研发经费增长明显。2022年中央政府102个部门公布了部门决算，其中43个部门具有研发经费支出，42个部门研发经费支出总额为1518.62亿元，占中央政府研发经费支出的66.82%。较2020年中央政府研发支出1318.13亿元，增长了15.21%。在42个中央政府研发经费管理部门中，科学技术部和国家自然科学基金委员会（简称“基金委”，NSFC）管理经费规模均超过350亿元；农业农村部与工业和信息化部均超过100亿元，其他部门相对比较少（见图5）。
经费投入类型与部门职能相匹配。2014年，国务院出台《中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案》，要求政府各部门统筹科技资源，简政放权，加强部门分工，建立公开统一的国家科技管理平台；重点研发计划资金管理和使用要集中财力、突出重点。从目前的情况来看，2014年的改革已经初见成效。国家基金委经费全部用于基础研究，科学技术部研发经费主要用于重大专项；工业和信息化部、农业农村部则将经费主要用于应用研究。从时间上看，科学技术部、基金委研发经费总量大且呈上升趋势；农业农村部2020年以来增长明显，工业和信息化部2020年后下降明显；卫健委和教育部研发经费总量基本保持稳定（见图6）。
地方支出不均，增长极转换快
各省财政科学技术支出差异大。中国各省级财政科技支出排名前3位为广东、江苏及浙江省，分别为919.74亿，633.61亿，613.24亿。地方政府财政科学技术支出主要集中在东部沿海省份，西部、东北地区科学技术支出相对偏低。地区经济发展水平与地方政府财政科学技术支出水平呈现高度的相关性。广东省的财政科学技术支出是东北地区的11.36倍，是西部地区的1.5倍。中国财政科技支出排名前3位省级行政区共计财政科技投入约2167亿元，占地方财政科技支出的29.6%，呈现Top3-1/3现象。中国各省财政科学技术支出存在较大差异，呈现出“强者愈强”的马太效应（见图7）。
深圳超过上海，合肥超过广州，城市财政科技竞争激烈。2022年，地方政府财政科学技术支出100亿元以上的城市有11个，主要集中在北、上、广、深以及长三角，中部的武汉和西部的成都也进入100亿元俱乐部（图8）。
2022年，深圳市财政科技支出459亿元，较2021年增长20.16%，已经超过上海位列全国第二。2022年，合肥市财政科技支出246亿元，较2021年增长41.38%，增长势头强劲，从2021年的第九位跃升为第四位，超过广州和苏州。最近非常出圈的杭州，财政科技经费支出也从2020年的第八位，提升到了2022年的第六位。
几家欢喜几家愁，在看到深圳、合肥和杭州快速跃升的同时，我们还需要关注到广州的不进则退，已经从2020年的第四位下滑至2022年的第七位。2024年，城市GDP，广州第四的位置也被重庆超越，“北上广深”已经变成了“北上深”，谁会是中国“第四城”？苏州和杭州将会是最有力的竞争者。
当前，中国财政研发经费体系呈现“中央战略引领、地方投入适配”的特点，形成研发经费总量扩张、结构优化，管理部门横向分权、纵向联动，地方财政科技经费区域竞争的态势。未来，改革需以科技经费投入效能为导向，构建与高水平科技自立自强相匹配的新型投入机制。
建议将研发经费的分配方式从一次性、短期的分配，转变为注重长期投入、持续培育和系统性支持，以实现研发经费的可持续利用和科技创新的长期发展。同时，中国公共部门研发经费管理仍面临一个主要挑战：仍然以科学技术统计为主，除研发经费中政府来源经费数据之外，尚未建立公共部门研发经费统计体系。未来需强化数据治理，依托“国家科技管理信息系统”，实现跨部门经费流向实时监测与绩效评估。
本文来源于《中国研发经费报告2024》。孟巧爽，大连理工大学经济管理学院；孙玉涛，大连理工大学科技创新创业与产业转型研究中心。文章观点不代表主办机构立场。
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